No Brasil, em relação à emenda parlamentar, que tem origem política no sentido de complementaridade ou coadjuvação, paulatinamente, o Congresso foi mudando as regras do jogo orçamentário nos últimos 10 anos, construindo a impositividade das emendas, legislando para si, violando frontalmente o princípio constitucional da separação de Poderes.
Cabe ao Executivo planejar e organizar as ações para prover o bem comum. Dentro da lógica da prevalência do interesse público, o manejo orçamentário deve ser sempre tarefa desse Poder, constitucional e tecnicamente estruturado para a função de diagnosticar demandas e organizá-las com vistas à realização da eficiência, legitimidade e responsividade do gasto público. Ao Legislativo, cabe elaborar leis e fiscalizar o Executivo. Hoje, no Brasil, na prática, o Legislativo controla o orçamento, que perdeu sua unicidade lógica e sua coerência.
Os ideais republicanos e princípios constitucionais da razoabilidade, moralidade, impessoalidade, eficiência, accountability e equilíbrio federativo vêm sendo diuturnamente conspurcados. Desde 2015, o Congresso vem perdendo legitimidade no cumprimento da tarefa de fiscalizar o Orçamento da União, por avançar em níveis sem precedentes sobre as prerrogativas do governo federal, ao qual cabe administrar e executar o conjunto de despesas e receitas do país a partir de dados, sob a lógica sistêmica da equalização de diferenças regionais e locais.
A inversão de papéis significa a quebra da cláusula pétrea da separação de Poderes e a inviabilidade do planejamento para a concretização das mais diversas políticas públicas, já que as emendas individuais, de bancada e Pix não exigem critérios de destinação.
Rasga-se a Constituição, com a prevalência de interesses paroquiais em detrimento do interesse público. Se o Congresso passa a exercer a função do Executivo, determinando gastos, perde legitimidade para fiscalizar. Isso tumultua o processo. Daí a inconstitucionalidade da hipertrofia das emendas parlamentares.
Dados levantados pelo pesquisador Humberto Alencar, do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa, revelam que partimos em 2014 de um montante de R$ 200 milhões anuais em emendas para R$ 50,4 bilhões anuais em 2025.
O levantamento mostra que o que começou como exceção foi aumentando e, em 2020, iniciou-se a “era do orçamento secreto”, proclamado como prática inconstitucional pelo STF (Supremo Tribunal Federal).
O quadro é tão grave que os R$ 50,4 bilhões destinados a emendas em 2025 representam 25% das despesas livres do governo federal (foram 22,6% em 2024), e o cenário, seguindo-se o ritmo atual, sinaliza que as emendas consumirão praticamente 50% dos gastos não obrigatórios em 2027, quase 100% em 2028 e, em 2029, poriam o Executivo no “negativo”. Estão sendo violados todos os princípios de responsabilidade orçamentária que se possa imaginar.
Em julho de 2023, foram autorizados pagamentos de R$ 11,8 bilhões de emendas parlamentares –recorde histórico num mês. Ao mesmo tempo: corte de despesas com educação básica e alfabetização de crianças, auxílio-gás e farmácia popular. É simplesmente monstruoso. Essa captura escandalosa do orçamento é singular em nível internacional.
Recursos federais financiando de forma paroquial reformas de praças e pavimentação de alamedas enquanto faltam recursos para despesas cruciais. Vemos políticos irmanados, independentemente de colorido político, pensando apenas em si. Isso não é presidencialismo de coalizão, é troca de nacos de poder por estabilidade política no Congresso.
No Brasil, estamos totalmente fora da caixinha. Eis alguns exemplos internacionais:
- Austrália – 0% (o Parlamento australiano não pode emendar o orçamento. Em assuntos orçamentários, debate e questiona o orçamento proposto, em vez de formular emendas);
- Chile – 0% (o Parlamento não pode emendar o orçamento para aumentar as despesas, mas pode reduzir ou rejeitar unilateralmente qualquer item de despesa ou programa. E não pode alterar estimativas de receita do Executivo, nem mudar a alocação de recursos entre diferentes itens de despesa. Visa-se a evitar populismo tanto pelo Legislativo (expansão de despesas ou redução de receitas) quanto pelo Executivo (propondo despesas excessivas ou inadequadas), uma vez que orçamento é submetido a rígida regra fiscal;
- EUA – emendas que enviam recursos para comunidades locais são limitadas –em 2021, estabeleceu-se uma nova regra, que introduziu requisitos de transparência e estipulou um teto para tais emendas de 1% das despesas discricionárias (aproximadamente US$ 15 bilhões em 2024, ou 0,06% do PIB);
- França – limite menor que 1% das despesas discricionárias, requerendo medidas compensatórias, redução de despesa ou aumento de receita –a legislação orçamentária exige que qualquer aumento nas despesas seja compensado por cortes correspondentes em outros programas dentro do mesmo setor. Mesmo quando emendas que aumentam as despesas são aprovadas, o impacto líquido na despesa discricionária total é zero.
- Alemanha – ministérios são entregues a partidos que participam do governo. A partilha do orçamento existe, mas está detalhada em documentos públicos, não em arranjos costurados secretamente nos restaurantes de Berlim.
Nos últimos 11 anos, de 2014 a 2025, o montante de emendas parlamentares aumentou 25.100%, e no mesmo período o salário-mínimo subiu 109%. O fato de as emendas parlamentares destinadas sem rastreabilidade e sem critérios terem ultrapassado a dotação de 30 dos 39 ministérios da República é inominável, e subverte o bom senso, a ordem jurídica e o regime democrático.
As emendas são direcionadas a projetos locais que deveriam ser financiados pelos orçamentos municipais ou estaduais, jamais com dinheiro federal. Lamentavelmente, prepondera o raso interesse egoístico pela perpetuação no poder, pela inexistência de limites de número de mandatos sequenciais na Câmara e no Senado, o que desafia a lógica republicana, que deveria significar alternância no poder, mas não passa de utopia.
Contemplam-se currais eleitorais, a despeito de desigualdades e necessidades sociais gritantes, como os 40% da população sem acesso a saneamento básico, não priorizados nas emendas.
Precisamos estabelecer inexoravelmente um teto para as emendas que não ultrapasse 1% das despesas não obrigatórias, sob pena de colapso fiscal. A rastreabilidade é absolutamente inegociável, tendo em vista o direito de acesso à informação e o princípio da publicidade, devendo ser inegociavelmente ampla, geral e irrestrita, sendo imprescindível que se exija especialmente nas emendas Pix justificativas de destinação dos recursos.
