Todo poder deve ser fiscalizado e controlado por outro. Cuida-se do que a doutrina chama de sistema de freios e contrapesos, que existe em qualquer estado democrático de direito.
Contudo, no Brasil, que sempre está na contramão da história, não é bem assim.
O Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula do Poder Judiciário, responsável pela guarda da Constituição Federal, na prática, até os dias atuais, mesmo após a promulgação da Constituição Federal de 1.988, não se submete a nenhum tipo de controle interno ou externo.
Quando me refiro ao Pretório Excelso, falo especificamente de seus ministros, uma vez que as contas da Corte são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União.
Os ministros não se submetem à fiscalização e controle do Conselho Nacional de Justiça e nem de uma corregedoria interna.
Em tese, o controle externo da Corte deveria ser realizado pelo Senado Federal. No entanto, vimos o que ocorreu no apagar das luzes do mandato anterior do senador Davi Alcolumbre como presidente da Casa. Simplesmente, de forma arbitrária e absolutamente ilegal, arquivou todos os pedidos de impeachment apresentados contra alguns ministros do STF. E, até o presente momento, não se tem notícia de que um processo de impeachment tenha sido instaurado contra um ministro da Suprema Corte, malgrado haja diversos pedidos apresentados.
A Lei nº 1.079/1950 e a própria Carta Magna (art. 85) trazem os diversos casos em que haverá crime de responsabilidade cometido por um ministro do STF, que dará ensejo a um processo de impeachment, a ser julgado pelo Senado Federal (art. 52, II, da CF), o que parece ser impossível de ocorrer pelos mais variados motivos.
Vou dar um exemplo muito simples e de conhecimento de todos. Quando é arguida a suspeição de um deles em um dado processo sabemos que a questão dificilmente é colocada em pauta para julgamento ou sempre é afastada. E o motivo é bem simples: se for reconhecida a suspeição deverá ser instaurado processo de impeachment perante o Senado Federal (art. 39, 2, da Lei nº 1.079/1950).
Suspeição é o estado de espírito do magistrado que o impede de julgar de forma isenta por estabelecer relação subjetiva (pessoal) com uma das partes (ou seus advogados).
Em casos criminais, quem traz as hipóteses de suspeição é o Código de Processo Penal. Diz o artigo 254, inciso I, deste diploma legal, que é causa de suspeição, dentre outras hipóteses, ser o juiz amigo íntimo ou inimigo capital de qualquer das partes.
No que tange ao processo civil, que engloba ações por atos de improbidade administrativa, também é considerado suspeito o juiz que for amigo íntimo ou inimigo capital de qualquer das partes ou de seus advogados (art. 145, inciso I, do CPC).
Basta, dessa forma, que o magistrado, podendo ser juiz, desembargador ou ministro dos tribunais superiores, profira decisão em quaisquer dessas situações para que seja considerado suspeito.
Não é suficiente, porém, a simples amizade ou relação de coleguismo de trabalho, ou a ocorrência de alguma rusga, mas que a amizade seja estreita e que a inimizade seja manifesta, severa.
Essa relação subjetiva impeditiva de julgamento imparcial, nem sempre admitida pelo magistrado, pode ser demonstrada objetivamente por meio de prova documental ou testemunhal. As mais comuns são: frequência habitual à residência de uma das partes; contatos telefônicos reiterados sem justificativa profissional; manifestações públicas com nítido propósito de beneficiar ou prejudicar uma das partes; participação como padrinho de casamento da parte ou de seus filhos; viagens custeadas por uma das partes; ou deslocamentos em aeronaves particulares de propriedade de um dos litigantes, dentre outras.
Também deve se afastar do processo o magistrado que tende a julgar favoravelmente a uma das partes por ter interesse no desfecho do processo, o que ocorre, por exemplo, quando sua esposa ou parente próximo litiga no feito ou se forem advogados de uma das partes.
Saliento que para o processo civil também será considerado suspeito o magistrado que tiver interesse no desfecho do processo para qualquer das partes ou que houver recebido presentes de pessoas que tiverem interesse na causa, ou, ainda, quando qualquer das partes for sua credora ou devedora, de seu cônjuge ou companheiro ou de parentes destes, em linha reta até o terceiro grau, inclusive (art. 145, incisos II, III e IV, do CPC).
Independentemente do diploma legal, o magistrado, nessas hipóteses, deve se afastar ou ser afastado do processo mediante procedimento próprio (exceção de suspeição), a fim de que outro, isento e imparcial, assuma sua condução e decida os incidentes processuais e o mérito da causa.
Ressalto que não é exigida decisão judicial anterior que declare a suspeição para que se configure o crime de responsabilidade. A infração se consuma com o desrespeito às normas processuais (e não decisão judicial) que impeçam o ministro de decidir quando a causa envolver pessoa (ou advogado) com a qual mantenha amizade íntima ou dela seja inimigo capital. Ou, ainda, dentre outras hipóteses, de acordo com normas processuais civis, se tiver interesse no resultado do processo.
Como a Lei nº 1.079/1950 faz referência expressa à suspeição para a caracterização do crime de responsabilidade por ministro da Suprema Corte, em observância ao princípio da legalidade, não alcança os casos de impedimento no processo criminal onde ele atuou, que ligam objetivamente o magistrado ao feito e se encontram previstos no artigo 252 do Estatuto Adjetivo Penal. Devem ser levadas em consideração apenas as hipóteses de suspeição previstas como tais no Código de Processo Penal, não sendo possível para esse efeito aplicar o Código de Processo Civil subsidiariamente, por inexistir lacuna normativa na legislação processual penal.
Acredito que o legislador teve a intenção de que o crime de responsabilidade se configurasse em situações em que o magistrado foi parcial ao decidir, o que ocorre nos casos de suspeição e, também, nos de impedimento. No entanto, a partir do momento em que a lei é publicada ela ganha vida própria, independentemente da vontade de seu criador, que pode ser empregada como método hermenêutico, mas não a ponto de alterar o teor de norma clara, que não traz dúvida de interpretação.
Assim, tratando-se de processo criminal, somente os fatos que caracterizam suspeição de acordo com o Estatuto Adjetivo Penal é que poderão configurar crime de responsabilidade.
Por outro lado, no que tange a um processo de natureza civil em que o ministro do STF oficiou e decidiu, como nas ações por ato de improbidade administrativa, aplica-se para a caracterização de crime de responsabilidade as hipóteses de suspeição previstas no Código de Processo Civil.
Não é possível a analogia “in malam partem” em matéria penal. Muito embora crime de responsabilidade não tenha natureza penal, mas política/administrativa, referido princípio é a ele aplicado analogicamente, por importar a imposição de sanções de suma gravidade.
A analogia, malgrado não seja aplicada para prejudicar o acusado, pode ser interpretada em seu favor.
Com efeito, verificados indícios de suspeição de ministro do Pretório Excelso em processo no qual haja proferido decisão relevante, e não mero despacho de expediente ou ato decisório destituído de significância jurídica, observado o princípio da proporcionalidade, é juridicamente possível o requerimento de instauração de processo de impedimento (impeachment), na forma da Lei nº 1.079/1950.
Além do caso de suspeição, há outras hipóteses que podem ser invocadas para o reconhecimento de crime de responsabilidade previstas na Lei nº 1079/1950. Dentre elas destaca-se a conduta de proceder de modo incompatível com a honra, dignidade e decoro das funções (art. 39, 5), tipo extremamente aberto que também, em tese, pode ensejar o impeachment de qualquer ministro da Excelsa Corte.
Contudo, quando o pedido é apresentado ao Senado, é arquivado por seu presidente e sequer apreciado pela Mesa, como deveria ser, nos exatos termos do que dispõe o artigo 44 da Lei nº 1.079/1950.
A Mesa do Senado é composta, não apenas pelo presidente da Casa, mas também por dois Vice-presidentes e quatro secretários (art. 46 do RI do Senado).
Assim, a Mesa do Senado não é um órgão unipessoal, mas colegiado, responsável por deliberações conjuntas, dentre elas a de recebimento e análise de pedidos de impeachment formulados contra ministros da Suprema Corte e Procurador-geral da República, conforme o disposto no artigo 44 da Lei nº 1.079/1950.
Não está enumerada entre as diversas e importantes funções da presidência do Senado o arquivamento dos pedidos de impeachment dos ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 48 do RI do Senado). Não há nenhuma norma que dê suporte a esse proceder. Aliás, o inciso XXXIII do dispositivo diz expressamente que o presidente deverá resolver, ouvido o plenário, qualquer caso não previsto no regimento.
A própria Lei nº 1.079/1950, que não pode ser contrariada por normas internas do Senado, por ser superior hierarquicamente, no seu artigo 48, dispõe: “Se o Senado resolver que a denúncia não deve constituir objeto de deliberação, serão os papeis arquivados”. Essa decisão do Senado, e não do seu presidente, será tomada após a deliberação de uma comissão especial eleita para opinar sobre o pedido. No caso de ser decidido pela instauração do processo de impeachment, a Mesa remeterá cópia das peças ao denunciado para responder à acusação, que seguirá o trâmite previsto nos artigos 58 e seguintes, exceto quanto aos crimes descritos no artigo 10 praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal e Procurador-geral da República, que observarão o procedimento trazido na Lei nº 8.038/1990, que cuida dos processos de competência originária dos Tribunais Superiores.
Quando se trata de suspeita da prática de crime comum, para ser instaurada investigação pela Procuradoria Geral da República ou pela Polícia Federal contra um ministro do STF, faz-se necessária prévia autorização da Corte, que poderá trancar qualquer uma que seja iniciada sem a sua aquiescência.
No campo correcional, isto é, pela prática de infrações funcionais, em tese, os próprios ministros são responsáveis por corrigir uns aos outros, que, como é fato notório, não ocorre. Assim, não há controle interno por meio de uma corregedoria.
Sequer adianta a criação de um código de ética ou de conduta como propôs o presidente da Corte sem que haja a efetiva aplicação de uma sanção no caso de sua violação. Norma sem a previsão de sanção para seu descumprimento é ineficaz e tende a ser desrespeitada. Aliás, sequer necessitaria de um código de ética se a Lei Orgânica da Magistratura e a legislação objetiva fossem de fato respeitadas.
O STF é o único Órgão existente no Brasil que não se submete, na prática, a nenhum tipo de controle externo e, por isso, muitas vezes a conduta dos ministros é questionada e, como sabemos, sem que ocorra a devida apuração dos fatos.
É certo que, na maioria das vezes, não era mesmo o caso de ser instaurada uma investigação. Mas, em muitas outras, pelo menos no campo disciplinar, seria necessária dar uma resposta efetiva para a sociedade a fim de que não paire nenhuma dúvida a respeito da lisura de determinado ato.
Por outro lado, os ministros devem ser protegidos contra as pressões externas, uma vez que suas decisões podem influenciar na vida dos brasileiros e no destino da nação. No entanto, não é bom para a democracia que exista um órgão que não seja controlado externamente.
Os demais magistrados brasileiros são fiscalizados e seus respectivos tribunais controlados administrativamente por órgãos internos e pelo Conselho Nacional de Justiça, que, com todas as críticas que podem ser feitas, bem ou mal, exerce algum tipo de controle disciplinar no tocante à conduta funcional dos Magistrados. O que vale para todos os demais Tribunais, inclusive para o Ministério Público, teria de ocorrer também para o STF, que deveria ter a conduta de seus membros fiscalizada, mesmo que em situações excepcionais.
E como solucionar essa questão?
Há algumas hipóteses.
Uma delas e a mais plausível, que não demanda alteração constitucional, é que o presidente do Senado Federal cumpra suas funções e apresente o pedido de instauração de processo de impeachment para a mesa diretora da Casa deliberar, como, aliás, determina a legislação. Neste caso, depende apenas de vontade política e escolha dos próprios integrantes do Senado de quem assumirá o cargo de presidente.
Outra hipótese seria que as condutas dos ministros da Corte fossem analisadas pelo Conselho Nacional de Justiça, como ocorre com os demais membros do Poder Judiciário. Neste caso, há um problema de hierarquia, posto que as decisões do Conselho Nacional de Justiça são revistas pelo próprio Supremo Tribunal Federal. Isto implica que, na prática, pode haver corporativismo e consequente óbice para a instauração da investigação ou que o resultado dela e de eventual processo administrativo sejam sempre reformados. Já há, aliás, decisão do STF no sentido de que a conduta de seus membros não pode ser analisada pelo CNJ, uma vez que à Corte cabe rever os atos daquele órgão.
A última hipótese seria a criação por meio de emenda constitucional de um órgão independente para analisar a conduta dos membros da Excelsa Corte. Uma espécie de tribunal composto por representantes das Casas Legislativas, Poder Judiciário, Ministério Público, OAB e sociedade civil com a competência de analisar pedidos de investigação e julgar as condutas imputadas aos ministros do STF em todas as esferas, afastando, dessa forma, o corporativismo, que, infelizmente, pode ocorrer, de modo que um proteja o outro.
O que não é possível é existir um órgão que não tenha a conduta de seus membros fiscalizada externamente, uma vez que o controle que poderia ser exercido pelo Senado Federal, que é um controle político, muito dificilmente advirá, até porque, muitas vezes, depende da apuração dos fatos pela Procuradoria Geral da República ou pela Polícia Federal, que somente ocorrerá com a autorização do próprio Supremo Tribunal Federal.
Sobre o tema vídeo nos comentários em que o detalho com mais profundidade:
Autor: César Dario Mariano da Silva – Procurador de Justiça – MPSP. Mestre em Direito das Relações Sociais – PUC/SP. Especialista em Direito Penal – ESMP/SP. Professor e palestrante. Autor de diversas obras jurídicas, dentre elas: Comentários à Lei de Execução Penal, Manual de Direito Penal, Lei de Drogas Comentada, Estatuto do Desarmamento, Provas Ilícitas e Tutela Penal da Intimidade, publicadas pela Editora Juruá.
