Chama a atenção a concentração de medidas populares pelo governo Lula nas proximidades da eleição. Ampliação de vantagens para microempreendedores, proposta de perdão de dívidas e outras iniciativas de forte apelo social surgem em um momento em que cada voto pode fazer diferença. É legítimo perguntar: por que providências dessa relevância foram reservadas justamente para a reta final da disputa?
Ora, o dinheiro empregado não pertence ao presidente da República, muito menos ao PT. Pertence à população. O governante administra recursos alheios e não pode deles se apropriar politicamente como se estivesse distribuindo presentes com o próprio dinheiro. Quando a estrutura estatal é desviada para favorecer uma candidatura, a disputa deixa de ocorrer em condições de igualdade. A paridade de armas é violentada e a isonomia eleitoral deixa de existir, favorecendo sensivelmente um lado em detrimento do outro.
Evidente que há normas que devem ser observadas. A isonomia, princípio constitucional, é essencial nessa questão. O detentor da máquina pública não pode utilizá-la para obter vantagens eleitorais indevidas na reta final de uma eleição disputada. Uma medida popular pode influenciar milhares de votos. Imagine, então, várias delas, anunciadas justamente nas proximidades do segundo turno. Isso não significa que governar seja proibido em ano eleitoral, mas que o exercício da função pública deve respeitar a igualdade entre os candidatos.
Isso não dispensa o enquadramento jurídico de cada fato. Medida popular, mesmo eleitoralmente conveniente, não é necessariamente ilícita. Sustento, contudo, que a concentração de benefícios nessa fase exige fiscalização rigorosa, sobretudo quando houver alteração oportunista de programas, concessão de vantagens proibidas ou promoção eleitoral custeada pelo Estado. A conclusão sobre a responsabilidade de Lula, de outros agentes ou do partido depende das provas e das regras aplicáveis a cada conduta.
A Constituição protege a normalidade e a legitimidade das eleições contra o poder econômico e o abuso do exercício de função pública, no art. 14, § 9º. O art. 37 impõe legalidade, impessoalidade e moralidade à Administração, e seu § 1º veda a promoção pessoal de autoridades na publicidade oficial. Não basta contar os votos corretamente. É preciso impedir que o poder de governo seja convertido em instrumento ilegítimo para obtê-los.
No caso do Bolsa Família, que já existia e vinha sendo executado, eventual reajuste precisa ser examinado à luz de sua base legal, de sua justificativa econômica, do momento de seu reajuste e da forma como foi divulgado. A continuidade do programa não é ilícita por si só, nem sua existência anterior autoriza qualquer utilização eleitoral. O que importa, no caso, é verificar o porquê do reajuste do benefício, esquecido por anos, vir a ser implementado dias antes do segundo turno da eleição. Os indícios de manipulação eleitoral são evidentes e muito fortes.
Outro fato concreto é a aprovação do PLP nº 186/2026, encaminhado à sanção presidencial em 15 de outubro, com ampliação progressiva do teto de faturamento do microempreendedor individual (MEI), autorização para contratação de mais empregados e previsão de remissão de débitos com a União. A proposta foi aprovada por unanimidade no Senado, com 78 votos favoráveis. A aprovação parlamentar não constitui, por si só, ilícito eleitoral; entretanto, a remissão de dívidas exige exame próprio, inclusive quanto ao art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997.
Essas providências não têm necessariamente o mesmo enquadramento. A análise deve distinguir distribuição gratuita, renúncia tributária, alteração de direitos e uso eleitoral da comunicação governamental. Somar manchetes e chamar o conjunto de crime não substitui a demonstração dos elementos de cada ilícito.
O primeiro dispositivo central é o art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997. Ele proíbe, durante todo o ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração, ressalvadas a calamidade pública, o estado de emergência e programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. A existência do programa no papel não basta. É necessária execução efetiva anterior, quando essa for a exceção invocada.
No caso de programas sociais preexistentes, não se pode ignorar que já eram executados. O exame deve recair sobre a base legal de eventual ampliação, seu caráter de recomposição, a disciplina anterior, o impacto, a justificativa para o momento escolhido e eventual exploração promocional. A mera afirmação de que um aumento poderia ter sido feito antes não prova, sozinha, conduta vedada ou abuso. Tampouco a existência anterior do programa funciona como autorização para qualquer transformação eleitoralmente conveniente.
Quanto ao perdão de dívidas dos MEIs, deve-se examinar a natureza da remissão, seu alcance, a existência de contrapartidas e as condições legais de fruição. Não seria técnico afirmar que qualquer redução tributária é proibida, assim como não seria aceitável afastar o problema apenas porque o benefício recebeu autorização legislativa. Mas por que justamente agora? Não poderia a medida ter sido discutida e aprovada antes?
O Congresso pode debater e aprovar direitos trabalhistas em ano eleitoral. Alterar direitos por lei não equivale, por si só, à distribuição gratuita de bens pela Administração. O possível ilícito está em fatos adicionais, como o desvio de cerimônia oficial, de servidores, de recursos ou de canais públicos para uma campanha.
Mesmo um programa social executado licitamente pode ser explorado de modo proibido. O art. 73, IV, da Lei nº 9.504/1997 veda seu uso promocional em favor de candidatura ou partido quando se tratar de distribuição gratuita de bens e serviços sociais custeados ou subvencionados pelo poder público. Já os incisos I a III alcançam o emprego irregular de bens, materiais, serviços e servidores públicos. O governante pode apresentar realizações na campanha, observadas as regras, mas não pode colocar a estrutura administrativa a serviço de sua candidatura.
Seria ingenuidade política desconsiderar o possível ganho eleitoral com a apresentação e aprovação de projetos e implementação ou reajuste de auxílios justamente agora, dias antes da votação do segundo turno.
Há, ainda, a publicidade institucional. Nos três meses anteriores ao pleito, o art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997 estabelece proibição com exceções legais, entre elas a grave e urgente necessidade pública reconhecida pela Justiça Eleitoral. A vedação alcança os canais oficiais na internet e continua relevante no segundo turno, abrangendo a disciplina fixada pelas resoluções normativas do TSE, que exigem a cessação de pronunciamentos promocionais, o encerramento ou ocultação de áreas de divulgação em sítios oficiais e vedam categoricamente o uso de perfis institucionais em redes sociais para qualquer menção a feitos ou programas de governo nesse período. A publicação indispensável de uma lei não se confunde com uma campanha publicitária sobre a generosidade de quem a sancionou.
É preciso diferenciar conduta vedada e abuso de poder. Para a primeira, exige-se correspondência estrita com a proibição legal; não cabe ampliá-la por analogia. Presentes os elementos do tipo, várias dessas infrações se configuram sem prova de que alteraram o resultado. Isso não elimina a necessidade de demonstrar uso promocional quando ele integra o próprio dispositivo, como no inciso IV do art. 73 da Lei nº 9.504/1997.
O abuso de poder político consiste no desvio da função pública em benefício eleitoral. O econômico envolve emprego desmedido de recursos patrimoniais, inclusive públicos. Podem ocorrer conjuntamente, mas não são sinônimos. No julgamento do abuso, o art. 22, XVI, da LC nº 64/1990 exige gravidade das circunstâncias, dispensando a demonstração de potencialidade para alterar o resultado. Examina-se a escala, o alcance, os valores, a proximidade da votação, a reiteração e a conexão com a candidatura. Não se exige descobrir como cada beneficiário votou.
A própria jurisprudência presidencial fornece exemplo. Em 31 de outubro de 2023, o TSE reconheceu abuso de poder político e econômico nas comemorações do Bicentenário da Independência de 2022 e declarou a inelegibilidade de Jair Bolsonaro e Walter Braga Netto. Independentemente da avaliação crítica que se faça daquele julgamento, a orientação sobre utilização eleitoral de evento oficial precisa ser aplicada com coerência a quem quer que ocupe a Presidência. A lei não pode mudar conforme o partido do investigado. Em outro julgamento, relativo a uma transmissão eleitoral no Palácio da Alvorada, o TSE reconheceu conduta vedada, mas afastou o abuso de poder político, demonstrando que os institutos não se confundem.
Não se pode admitir tratamento desigual para situações que, no meu entender, podem ser ainda mais graves, como a concessão de benefícios e vantagens custeados com recursos públicos, ainda que sob a denominação de reajustes, atualização de programas sociais, refinanciamento ou perdão de dívidas, justamente na reta final de uma eleição. É evidente que a legalidade dessas medidas deve ser examinada individualmente, mas sua eventual utilização para favorecer determinada candidatura não pode passar em branco. O mesmo rigor na interpretação e aplicação da legislação eleitoral deve valer para todos, independentemente da ideologia, do partido político ou de quem esteja ocupando a Presidência da República. Afinal, a lei não pode ter dois pesos e duas medidas.
Não estou a defender o candidato A ou B, fulano ou sicrano, mas a legalidade dos atos praticados durante a campanha eleitoral, de modo que os princípios e as regras constitucionais e legais sejam observados por todos, doa a quem doer. Afinal, no momento mais marcante da democracia, que é a escolha dos governantes pelo voto popular, as regras do jogo devem ser rigorosamente respeitadas, e o árbitro, que é a Justiça Eleitoral, deve manter-se equidistante dos jogadores, sem favorecer ou prejudicar qualquer um deles. Somente assim a partida será disputada em condições de igualdade, e o resultado refletirá verdadeiramente a vontade soberana do eleitorado.
O que pode ser feito diante de indícios concretos? A primeira providência é documentá-los: atos normativos, cronologia, execução dos programas nos anos anteriores, pareceres técnicos, valores, critérios de seleção, publicações oficiais, discursos integrais e vínculos com a campanha. Notícias podem provocar apuração, mas uma ação consistente deve individualizar atos e responsáveis. O Ministério Público Eleitoral pode acompanhar a execução financeira e administrativa das exceções previstas no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997.
A prática de conduta vedada pode ser questionada perante a Justiça Eleitoral por meio de representação, que deverá ser ajuizada até a diplomação dos eleitos, seguindo o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64/1990, conforme determina o art. 73, § 12, da Lei nº 9.504/1997. Comprovada a infração, poderá ser determinada a suspensão da conduta ilícita, aplicada multa aos responsáveis e beneficiários e, nos casos mais graves, cassado o registro ou diploma do candidato beneficiado. A cassação não é automática, dependendo da gravidade da infração e da proporcionalidade da sanção. A representação por conduta vedada, por si só, não permite a imposição da pena de inelegibilidade por oito anos, própria da ação de investigação judicial eleitoral (AIJE) por abuso de poder. Contudo, a condenação por conduta vedada que implique cassação do registro ou diploma poderá gerar inelegibilidade, desde que preenchidos os requisitos do art. 1º, I, j, da LC nº 64/1990.
Também é possível requerer medida liminar para fazer cessar imediatamente a prática ilícita, desde que demonstradas a probabilidade do direito e a urgência da providência. Assim, a Justiça Eleitoral poderá determinar a retirada de publicidade institucional proibida, impedir a utilização de bens e servidores públicos em favor de determinada candidatura ou suspender a concessão de benefícios ilegais. Nesse último caso, a decisão deverá preservar os programas sociais regularmente executados, evitando que a população seja prejudicada por irregularidades eventualmente praticadas pelos governantes
Se houver abuso grave, cabe ação de investigação judicial eleitoral (AIJE), nos termos do art. 22 da LC nº 64/1990, também sujeita ao prazo de ajuizamento até a diplomação. Nas eleições presidenciais, a competência originária é do TSE. Podem agir os legitimados eleitorais, entre eles candidatos, Ministério Público e agremiações, observadas as regras de atuação de federações e coligações. O cidadão pode levar os fatos ao Ministério Público, embora não tenha, apenas por ser eleitor, legitimidade para propor a AIJE.
As sanções precisam ser indicadas com precisão. Na conduta vedada, há suspensão do ato, quando cabível, e multa nos termos do art. 73, § 4º, da Lei nº 9.504/1997, observada a regulamentação eleitoral aplicável e a reincidência. Os responsáveis e beneficiários sujeitam-se às consequências legalmente previstas. Pode haver cassação do registro ou diploma, expressamente prevista no art. 73, § 5º, da referida Lei, mas ela não é automática: exige juízo de proporcionalidade diante da gravidade concreta. Uma infração de pequena repercussão pode justificar apenas multa. No entanto, uma infração com potencial para repercutir no eleitorado é passível de cassação do registro ou do diploma, após o devido processo legal.
Na AIJE procedente por abuso, o art. 22, XIV, prevê cassação do registro ou diploma do candidato diretamente beneficiado e inelegibilidade por oito anos subsequentes à eleição para os responsáveis e para quem contribuiu para o ato. A cassação decorrente do benefício e a inelegibilidade pessoal não podem ser confundidas: esta exige apuração da responsabilidade de cada pessoa. Enquanto a cassação do registro ou diploma atinge a chapa de forma indivisível (atingindo necessariamente o titular e o vice, nos termos do art. 91 do Código Eleitoral), a declaração de inelegibilidade de oito anos ostenta caráter estritamente personalíssimo e subjetivo, alcançando apenas o autor ou partícipe comprovado do ilícito e preservando o comparsa de chapa que não tenha concorrido para os fatos. A condenação isolada ao pagamento de multa por conduta vedada não torna automaticamente o candidato inelegível.
Depois da diplomação, pode caber ação de impugnação de mandato eletivo (AIME), no prazo constitucional de quinze dias. Ela alcança abuso de poder econômico, corrupção ou fraude. O abuso exclusivamente político não basta; o TSE admite a ação quando ele está entrelaçado ao econômico, como pode ocorrer no emprego abusivo de recursos estatais. Não se trata de simples prorrogação do prazo da AIJE, mas de ação com pressupostos próprios.
Não se deve chamar toda medida popular de compra de votos. O art. 41-A da Lei nº 9.504/1997 exige a doação, o oferecimento, a promessa ou a entrega de bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza ao eleitor, inclusive emprego ou função pública, com a finalidade de obter seu voto, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, com participação ou anuência do candidato, podendo resultar em multa e cassação do registro ou diploma. Anoto, ainda, que o § 1º do dispositivo dispensa o pedido explícito de votos, bastando a evidência do dolo específico de obter o voto do eleitor. Assim, promessas gerais de políticas públicas não preenchem automaticamente essa hipótese. Se houver troca concreta de vantagem por voto, será necessário examinar também a possível configuração do crime de corrupção eleitoral previsto no art. 299 do Código Eleitoral, cuja pena é de reclusão de até quatro anos e pagamento de cinco a quinze dias-multa.
Há, por fim, o controle fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não proíbe genericamente toda medida benéfica próxima à eleição. A renúncia tributária deve observar o art. 14, inclusive estimativa de impacto no exercício de início e nos dois seguintes, compatibilidade com a LDO e atendimento às condições legais de consideração na receita e preservação das metas ou de compensação. Devem ser examinadas as exceções e os requisitos adicionais aplicáveis.
O art. 16 da LRF exige que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes. Exige, ainda, declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A própria lei ressalva as despesas consideradas irrelevantes, nos termos da LDO. Não basta, portanto, anunciar novas vantagens sem demonstrar como serão suportadas pelo orçamento público.
Já o art. 17 disciplina as despesas obrigatórias de caráter continuado, isto é, aquelas criadas por lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que imponham obrigação de execução por período superior a dois exercícios. Além da estimativa de impacto, a regra exige demonstração da origem dos recursos para custeio e comprovação de que a despesa não afetará as metas fiscais, com os mecanismos legais de compensação por aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa, ressalvadas as exceções expressamente previstas. O art. 15, por sua vez, considera não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação em desacordo com os arts. 16 e 17. Essas exigências não significam que todo benefício concedido em ano eleitoral seja ilícito, mas impedem que a popularidade da medida substitua a responsabilidade por seu financiamento presente e futuro.
O art. 42 da LRF veda, nos últimos dois quadrimestres do mandato, obrigação que não possa ser integralmente cumprida nele ou que deixe parcelas para o exercício seguinte sem caixa suficiente. Não é proibição de qualquer despesa nesse período. Irregularidade fiscal pode ensejar controle pelos órgãos competentes e responsabilização segundo o tipo aplicável; crime ou improbidade não decorrem automaticamente do anúncio ou da infração eleitoral. Regularidade fiscal também não afasta eventual desvio eleitoral. São controles diferentes.
No meu entender, a concentração de providências de forte apelo popular na reta final da disputa exige atuação efetiva do Ministério Público Eleitoral e da Justiça Eleitoral. É preciso apurar o que constitui continuidade legítima de políticas públicas, o que representa benefício novo vedado e o que revela utilização grave da máquina estatal para favorecer Lula e o PT. Se comprovados os pressupostos legais, devem ser aplicadas as sanções correspondentes, inclusive cassação e inelegibilidade.
E indícios de que algo está bem errado é que não faltam. Por isso, uma investigação isenta e profunda certamente será necessária, seja qual for o resultado da eleição.
O destinatário de tudo o que o Estado faz é a população. Benefício público não é favor pessoal, perdão tributário não pode ser moeda eleitoral e cerimônia oficial não pode servir de comício pago pelo contribuinte. Quem ocupa o governo tem o dever de governar e o dever igualmente importante de respeitar os limites de sua atuação na eleição. A máquina pública pertence ao povo. Não ao candidato que pretende permanecer no poder.
Infrações dessa natureza são de suma gravidade porque comprometem a legitimidade do processo eleitoral, violam a igualdade de oportunidades entre os candidatos e podem influenciar indevidamente a vontade do eleitorado. Não se pode admitir que a utilização abusiva da máquina pública determine o resultado de uma eleição, permitindo que alguém alcance ou permaneça no cargo mais importante da República mediante vantagem eleitoral ilícita.
Autor: César Dario Mariano da Silva – Procurador de Justiça MPSP. Mestre em Direito das Relações Sociais PUC/SP. Especialista em Direito Penal ESMP/SP. Professor e palestrante. Autor de diversas obras jurídicas, dentre elas: Comentários à Lei de Execução Penal, Manual de Direito Penal, Lei de Drogas Comentada, Estatuto do Desarmamento, Provas Ilícitas e Tutela Penal da Intimidade, publicadas pela Editora Juruá.
