Volta ao centro do debate nacional a segurança pública, agora com a Proposta de Emenda à Constituição nº 18/2025, cuja redação final foi aprovada pela Câmara dos Deputados em 4 de março de 2026 e encaminhada ao Senado, em um momento em que organizações criminosas expandem suas atividades, dominam territórios, movimentam enormes recursos financeiros e desafiam o poder público, enquanto milhões de brasileiros convivem com o medo de sair de casa e até mesmo com regras impostas pelos chamados tribunais do crime.
Tenho de reconhecer que, de fato, há necessidade de estabelecer, no plano constitucional, normas destinadas a aprimorar a cooperação entre os órgãos de segurança pública, fortalecer a investigação dos crimes de repercussão interestadual e internacional, ampliar a proteção das vítimas e assegurar recursos financeiros para a atividade policial. Por outro lado, também não posso deixar de apontar que parte considerável do que se apresenta como novidade já consta da legislação brasileira e que a mera constitucionalização de instrumentos existentes, embora possa conferir maior estabilidade e segurança jurídica ao sistema, não garante, por si só, sua efetiva aplicação, muito menos a obtenção dos resultados esperados no enfrentamento da criminalidade.
Muito embora a proposta contenha alguns dispositivos interessantes, que não encontravam correspondência na legislação ordinária, parece-me que possui um caráter muito mais eleitoreiro do que propriamente voltado à solução dos graves problemas da segurança pública brasileira, sobretudo por quase ter sido votada a toque de caixa, a poucos dias do segundo turno da eleição presidencial, quando uma matéria dessa importância deveria ser objeto de discussão mais aprofundada, com a participação dos órgãos de segurança pública e de especialistas na área, em vez de ser apreciada sob a pressão e os interesses próprios de uma disputa eleitoral.
Para examinar o que efetivamente muda, é indispensável partir de uma premissa: não estamos diante da criação de um sistema nacional de segurança pública. O Sistema Único de Segurança Pública já foi instituído pela Lei nº 13.675/2018, que também estabeleceu a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social. O Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 2021–2030, aprovado pelo Decreto nº 10.822/2021, já prevê objetivos, metas, indicadores e acompanhamento das políticas públicas. Portanto, planejamento, cooperação e integração não são novidades trazidas pela PEC.
Comecemos pelo Sistema Único de Segurança Pública, o SUSP, que não nasceu com essa PEC, pois foi instituído pela Lei nº 13.675/2018, cujo artigo 10 já prevê operações com planejamento e execução integrados, estratégias comuns de prevenção e repressão, compartilhamento de informações, intercâmbio de conhecimentos e integração dos dados de segurança pública, inclusive com a participação de órgãos de inteligência, de modo que a cooperação entre as forças policiais não depende de uma nova autorização constitucional para existir.
Mais recentemente, a Lei nº 15.358, de 24 de março de 2026, instituiu o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, com novos tipos penais, alterações processuais e mecanismos de enfrentamento patrimonial de organizações criminosas ultraviolentas, grupos paramilitares e milícias privadas, razão pela qual a análise da PEC deve necessariamente confrontar suas disposições com esse diploma, evitando a impressão de que estamos começando do zero uma política criminal que já dispõe de instrumentos normativos importantes.
Ademais, a própria Constituição Federal já estabeleceu tratamento penal e processual penal mais rigoroso para os crimes de tortura, tráfico ilícito de drogas, terrorismo e os definidos como hediondos, considerando-os inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia, nos termos do artigo 5º, inciso XLIII. Por sua vez, a Lei nº 8.072/1990, que regulamenta o dispositivo constitucional, estabelece quais são os crimes considerados hediondos e prevê medidas penais, processuais penais e de execução penal mais severas para seus autores, destacando-se os homicídios qualificados, latrocínios, estupros, inclusive de vulneráveis, extorsões mediante sequestro, dentre outros delitos de extrema gravidade. Portanto, a previsão de tratamento mais rigoroso para autores de crimes especialmente graves não constitui propriamente uma novidade da PEC da Segurança Pública, uma vez que já encontra fundamento na Constituição Federal e na legislação ordinária. A inovação está na ampliação e no detalhamento constitucional das medidas restritivas que poderão ser estabelecidas pelo legislador, especialmente quanto à execução das penas e à concessão de benefícios penais e penitenciários.
A novidade do artigo 144-A proposto está em conferir assento constitucional ao SUSP e explicitar diretrizes como forças-tarefa intergovernamentais e interinstitucionais, com possibilidade de participação do Ministério Público, interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e intercâmbio de provas. Prevê, ainda, validade dos atos funcionais dos integrantes das forças-tarefa em todo o território de sua atuação e futura disciplina legal de dados, tecnologias e proteção de agentes e colaboradores. São disposições relevantes, mas que não dispensam pessoal qualificado, integração real dos bancos de dados e execução das políticas já existentes.
Outra alteração importante está na repartição de competências legislativas. A PEC acrescenta disposições aos artigos 22, 23 e 24 da Constituição, atribuindo à União competência privativa para legislar sobre as competências da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal e sobre normas gerais da atividade de inteligência, ao mesmo tempo em que explicita competências comuns e concorrentes em matéria de segurança pública. O propósito de estabelecer parâmetros nacionais é compreensível, mas a definição desses parâmetros não pode servir de pretexto para subordinar as instituições estaduais ao governo federal.
Há, contudo, um limite que considero intransponível: a necessária integração nacional não pode converter-se em ingerência da União no comando, na administração ou na atividade operacional ordinária das polícias estaduais, que continuam subordinadas aos governadores nos termos do artigo 144, § 6º, da Constituição, sem prejuízo do controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público, conforme o artigo 129, VII, e dos controles internos legalmente instituídos.
O Brasil é um país continente, com diferenças geográficas, econômicas, sociais e culturais profundas, e até mesmo a criminalidade apresenta características distintas de uma região para outra, pois os desafios das comunidades dominadas por facções e milícias no Rio de Janeiro não se confundem inteiramente com os problemas de violência e disputa territorial no Ceará, com as rotas de drogas e armas nas regiões de fronteira ou com as estruturas de lavagem de dinheiro e criminalidade econômica identificadas nos grandes centros urbanos.
É justamente por isso que uma política nacional deve estabelecer objetivos comuns, permitir o intercâmbio de inteligência e apoiar financeiramente as operações, sem pretender substituir o conhecimento local, as prioridades legítimas de cada Estado e a experiência das respectivas polícias, sob pena de transformar o federalismo cooperativo em centralização administrativa, que não é sinônimo de eficiência e pode até dificultar a resposta às peculiaridades regionais.
No que diz respeito à Polícia Federal, é preciso evitar a impressão de que a PEC lhe atribui, pela primeira vez, a investigação de crimes praticados por organizações criminosas com repercussão interestadual ou internacional. O artigo 144, § 1º, I, da Constituição já contempla a apuração de infrações dessa natureza, quando exigida repressão uniforme, na forma da lei, e a Lei nº 10.446/2002 disciplina hipóteses de atuação federal sem prejuízo das atribuições das polícias estaduais. A PEC explicita a referência às organizações criminosas e às milícias privadas, bem como a determinados delitos ambientais, mas não transforma toda investigação de facção criminosa em atribuição exclusiva da Polícia Federal, nem desloca automaticamente a competência para a Justiça Federal.
Quanto à Polícia Rodoviária Federal, há ampliação efetiva: além das rodovias federais, a proposta passa a prever o policiamento ostensivo de ferrovias e hidrovias federais. Também admite sua atuação na proteção de bens, serviços e instalações federais, o auxílio às forças estaduais quando requerido pelos governadores e a cooperação em calamidades e desastres. A PEC revoga, ainda, a previsão constitucional da Polícia Ferroviária Federal. São mudanças concretas, que exigirão regulamentação e recursos, e não apenas uma alteração de nomenclatura ou de atribuições no papel.
Também merece atenção a possibilidade de criação de polícias municipais, pois a segurança não pode prescindir da participação dos municípios, mas é necessário evitar a proliferação de corporações sem estrutura, treinamento ou definição clara de competências, sobretudo quando já existem guardas municipais e polícias estaduais responsáveis por atividades que não podem ser simplesmente duplicadas sem custos e conflitos institucionais. Aliás, pela proposta, não poderá haver a existência concomitante da guarda municipal com a polícia municipal, a fim de evitar a sobreposição de funções, o que me parece razoável e correto.
Convém ser preciso: a PEC não se limita a ampliar as atribuições das guardas municipais. Ela inclui as polícias municipais entre os órgãos de segurança pública no artigo 144, VII, e autoriza sua instituição, de natureza civil, para policiamento ostensivo e comunitário, no § 8º-A. Exige capacidade financeira própria, formação conforme parâmetros nacionais, acreditação periódica pelo Conselho Estadual de Segurança Pública e Defesa Social e veda a coexistência de órgãos municipais com atribuições sobrepostas. O artigo 2º disciplina o provimento de cargos por concurso público e a transformação de cargos de guardas municipais que atendam às exigências. É uma novidade que merece debate sério sobre custos, formação, controle e limites de atuação, inclusive para evitar conflitos com as polícias militares.
A proposta também prevê, no artigo 144, § 15, competências comuns aos órgãos de segurança pública, como o encaminhamento eletrônico ao Judiciário de registros de infrações de menor potencial ofensivo e a condução de pessoas presas ou em determinadas situações de descumprimento de medida cautelar, protetiva, disciplinar, socioeducativa ou em cometimento de falta grave. A Lei nº 9.099/1995 já disciplina o termo circunstanciado e há jurisprudência sobre sua lavratura por órgãos distintos da polícia judiciária. A PEC busca conferir fundamento constitucional expresso a essa atuação, preservando a apuração das infrações penais pela autoridade policial competente, no caso, a polícia judiciária dos Estados e a Polícia Federal, além da atribuição específica para os crimes militares. A regulamentação deverá evitar sobreposições e dúvidas processuais.
No enfrentamento das facções, entendo que a investigação patrimonial deve ocupar lugar central, porque prender o executor de menor importância, sem alcançar dirigentes, financiadores, operadores da lavagem de dinheiro e empresas utilizadas para ocultar os ganhos ilícitos, significa combater apenas a parte visível de organizações que se regeneram com impressionante rapidez, e tanto a legislação anterior quanto o novo Marco Legal já oferecem instrumentos que precisam ser empregados de maneira técnica, coordenada e persistente.
No campo patrimonial, a PEC prevê medidas cautelares, expropriação de bens relacionados à atividade criminosa e responsabilização de pessoas jurídicas envolvidas. Não se trata de descobrir agora a importância de seguir o dinheiro: a Lei nº 12.850/2013, a legislação de lavagem de capitais e outras normas já oferecem instrumentos de investigação e constrição patrimonial, aos quais se somaram as alterações legislativas de 2026. O desafio é utilizá-los com continuidade, inteligência e cooperação, inclusive internacional, para desarticular o financiamento das facções.
No campo da execução penal, a PEC prevê a possibilidade de tratamento mais rigoroso para integrantes e dirigentes de organizações criminosas, inclusive com vedações e restrições à progressão de regime e à concessão de benefícios, mas não estabelece novos percentuais de cumprimento da pena, ao contrário do Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, de 2026, que já promoveu alterações substanciais nessa matéria. No que diz respeito às saídas temporárias, cuja restrição ou proibição também está contemplada na PEC, é preciso lembrar que a Lei nº 14.843/2024 já as restringiu severamente, mantendo a possibilidade de saída para frequência a cursos profissionalizantes e de instrução de segundo grau ou superior, desde que preenchidos os requisitos legais, ressalvadas as hipóteses de vedação expressamente previstas na Lei de Execução Penal.
Outro aspecto relevante da PEC, que merece destaque, é a previsão de tratamento penal e penitenciário mais rigoroso não apenas para integrantes e dirigentes de organizações criminosas, mas também para autores de crimes de alta lesividade praticados mediante violência ou grave ameaça à pessoa, especialmente aqueles cometidos contra a vida e a dignidade sexual de mulheres, crianças e adolescentes, como os homicídios e os estupros, inclusive os praticados contra vulneráveis. Com efeito, o novo inciso XLVI-A do artigo 5º da Constituição, na redação aprovada pela Câmara dos Deputados, autoriza o legislador a estabelecer sanções mais gravosas e um regime jurídico especial para esses criminosos, inclusive com restrições ou vedações à progressão de regime, ao livramento condicional e a outros benefícios penais e penitenciários, observadas as hipóteses legalmente definidas. Considero acertada essa ampliação, pois não há razão para que o tratamento mais severo fique restrito aos integrantes de organizações criminosas, deixando de alcançar autores de delitos igualmente graves, que causam danos irreparáveis às vítimas e às suas famílias. É preciso ressaltar, entretanto, que a PEC não estabelece diretamente novas penas ou percentuais de cumprimento, mas determina que essas matérias sejam disciplinadas por legislação posterior, de modo que a efetiva aplicação das medidas dependerá da regulamentação legal, ressalvadas as vedações e restrições legais já existentes para essas hipóteses, que passarão a ter status constitucional e maior probabilidade de serem mantidas hígidas pela Suprema Corte em eventual arguição de inconstitucionalidade e nas já em andamento.
Sempre fui e continuo sendo favorável ao recrudescimento do sistema de execução das penas, que, em muitos aspectos, transformou-se em um verdadeiro faz de conta, pois sanções aparentemente elevadas acabam sensivelmente atenuadas em razão dos inúmeros benefícios previstos na legislação, fazendo com que apenas uma parcela da reprimenda seja efetivamente cumprida nos regimes mais rigorosos. Continuo entendendo que compete ao Congresso Nacional, no exercício de sua função legislativa, estabelecer as penas cominadas aos delitos, definir os regimes de cumprimento e disciplinar os requisitos para a concessão de benefícios durante a execução penal, podendo, ainda, estabelecer restrições severas à progressão de regime e ao livramento condicional, inclusive sua vedação em hipóteses excepcionais, bem como determinar o início do cumprimento da pena em regime fechado para determinadas infrações penais, sobretudo quando houver previsão constitucional expressa, sem que isso signifique afastar as demais garantias fundamentais asseguradas pela Constituição.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal já declarou inconstitucionais diversos dispositivos da Lei dos Crimes Hediondos e da Lei de Drogas, especialmente aqueles que impunham o cumprimento integral da pena em regime fechado, a obrigatoriedade do regime inicial fechado e a proibição da substituição da pena privativa de liberdade por restritivas de direitos nos crimes de tráfico de drogas, por entender que tais restrições, quando estabelecidas de maneira absoluta, violavam o princípio constitucional da individualização da pena. Assim, espero que as disposições constitucionais propostas, destinadas a conferir tratamento mais rigoroso aos integrantes e dirigentes de organizações criminosas e a autores de outros delitos violentos, sejam interpretadas de modo a preservar a competência do Poder Legislativo para estabelecer a política criminal e disciplinar a execução das penas, nos termos do artigo 5º, inciso XLVI, da Constituição Federal.
Cumpre observar que o novo inciso XLVI-A do artigo 5º, proposto pela Câmara, não fixa diretamente percentuais de progressão nem torna imediatamente aplicáveis todas as vedações que enumera. O dispositivo remete à lei a definição das atividades ilícitas abrangidas e do regime especial, prevendo, entre outras medidas, restrições ou vedações à progressão, à liberdade provisória, à remição, ao livramento condicional e às saídas temporárias. Essa diferença entre autorização constitucional e disciplina legal concreta precisa ficar clara, inclusive para que não se atribuam à PEC efeitos que dependem de regulamentação.
Outro aspecto que merece elogio é a preocupação com as vítimas, frequentemente relegadas a segundo plano no debate sobre garantias processuais, porque o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa são conquistas constitucionais irrenunciáveis, mas não podem fazer desaparecer o direito igualmente fundamental de toda a população à segurança e à proteção contra a violência, que o Estado tem o dever de assegurar.
A PEC também constitucionaliza direitos das vítimas à proteção, à informação, à assistência, ao acesso à Justiça e à participação no processo penal. São garantias que já encontram proteção em dispositivos do Código de Processo Penal e em leis especiais, mas cuja explicitação constitucional merece reconhecimento (art. 5º, LXXX).
Já no inciso LXXXI do art. 5º da Carta Constitucional, a norma determina que a pena seja imposta e executada com o rigor necessário para que se faça justiça à vítima, que deverá ser indenizada pelo dano que lhe for causado, bem como para a proteção da sociedade, com a finalidade da prevenção de novos ilícitos. Isto é, constitucionalizou-se o princípio da proporcionalidade sob o enfoque da proibição da proteção deficiente e a função preventiva da pena.
Ao mesmo tempo, propõe um Sistema de Políticas Penais e detalha atribuições das polícias penais, já existentes desde a Emenda Constitucional nº 104/2019, sem que isso signifique a criação de uma nova polícia penitenciária.
A previsão de financiamento mais estável para os órgãos da segurança pública também pode ser útil, desde que não se transforme em promessa contábil, pois de nada adianta criar fundos ou anunciar recursos se faltam investigadores, peritos, equipamentos, sistemas compatíveis de informação, estabelecimentos penitenciários seguros e mecanismos de fiscalização que impeçam os presos de comandar crimes por aparelhos celulares, situação que demonstra como o problema da segurança pública ultrapassa largamente a redação das leis.
No financiamento, a redação da Câmara prevê a constitucionalização do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Fundo Penitenciário Nacional, que já existem por legislação ordinária, e estabelece transferência obrigatória de 50% dos recursos de cada fundo aos Estados e ao Distrito Federal, observadas as exclusões e condições do texto. Também contempla receitas vinculadas provenientes das apostas de quota fixa, parcela do superávit do Fundo Social e limitações ao contingenciamento. Aqui há modificações relevantes, mas será necessário verificar quanto representariam de recursos adicionais e como seriam aplicados e fiscalizados.
A proposta cuida ainda da autonomia das corregedorias e ouvidorias, da disciplina nacional da inteligência e da fiscalização parlamentar dessa atividade. Prevê, igualmente, competência do Congresso para sustar atos normativos do CNJ e do CNMP que ultrapassem seus limites regulamentares em matérias de segurança pública, direito penal, processual penal e penitenciário. São temas institucionalmente relevantes, que merecem discussão própria, sobretudo para preservar a independência das instituições e a separação dos Poderes.
É igualmente indispensável enfrentar a entrada de drogas e armas pelas fronteiras, fiscalizar portos e aeroportos e impedir que a estrutura logística brasileira seja utilizada para abastecer mercados ilícitos internos e internacionais, além de recuperar de modo duradouro os territórios em que facções e milícias impõem regras, cobram valores de comerciantes, restringem a circulação dos moradores e substituem, na prática, a autoridade do Estado por um poder criminoso paralelo.
Tenho sustentado que a atuação dos órgãos de persecução penal não pode ser inviabilizada por entraves processuais desnecessários ou interpretações que esvaziem, sem fundamento constitucional, instrumentos legítimos de investigação e repressão, assim como não considero adequado responder a cada crise de segurança com mais uma lei apresentada como solução definitiva, enquanto providências elementares permanecem sem execução e os responsáveis pelas políticas públicas se limitam a transferir responsabilidades.
Salutar a apresentação de emenda para a redução da maioridade penal, o que já sustento há anos. Defendo que a maioridade penal inicie aos 16 anos de idade; porém, que, até os 18 anos, o infrator cumpra pena em unidade adequada para essa idade, separado dos demais detentos. Ao completar a maioridade penal, isto é, aos 18 anos, seja transferido para o presídio comum, onde irá cumprir a pena junto com os outros criminosos.
Quanto aos delitos em que não há privação da liberdade, mas aplicação de penas restritivas de direitos ou multa, a situação é muito mais tranquila e não trará maiores entraves, bastando que as cumpra como qualquer adulto maior de 18 anos de idade.
Deixar de punir como maior o infrator, que se encontra na faixa dos 16 a 18 anos, só incentiva a prática de crimes por essas pessoas, que, muitas vezes, conscientemente, são empregadas por maiores para, por eles, cometer delitos, uma vez que sabem, de antemão, que a punição será no máximo a internação em unidade para menores e por pouco tempo, como comumente ocorre, infelizmente.
Não me parece ser inconstitucional a alteração da maioridade penal por meio de emenda constitucional. Não se trata de direito fundamental e muito menos de cláusula pétrea. Mas apenas de limite objetivo para a punibilidade, que leva em consideração o aspecto psicológico, presumindo-se o menor de 18 anos de idade como absolutamente inimputável.
Tal presunção não retrata a verdade na atualidade, tanto que os maiores de 16 anos podem até mesmo votar, ato este de extrema responsabilidade.
O Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente e a própria Constituição Federal trazem uma presunção absoluta de inimputabilidade e não uma afirmativa científica, já que sabidamente o maior de 16 anos de idade sabe muito bem o que faz e que é proibido cometer crimes, mormente os mais graves.
Ademais, não é lógico dizer que os menores de 18 anos no Brasil não possuem a plena capacidade de entendimento e de autodeterminação, ao passo que os de muitos outros países a detém, alterando o limite de acordo com cada legislação estrangeira.
Uma ressalva necessária diz respeito à maioridade penal. A redução para 16 anos, que defendo há muitos anos e sobre a qual já escrevi artigos próprios, foi objeto de discussão e de emendas durante a tramitação, mas não consta da redação final da PEC aprovada pela Câmara em 4 de março de 2026. Não seria tecnicamente correto apresentá-la como uma das alterações integrantes desse texto. Trata-se de discussão autônoma, de elevada importância, que merece ser enfrentada pelo Congresso Nacional em proposta própria.
Por tudo isso, a PEC contém alguns avanços que merecem elogios, mas sua aprovação não deve ser confundida com a solução para a criminalidade organizada, muito menos servir de pretexto para interferência federal nas polícias estaduais, cuja autonomia e conhecimento das realidades locais são indispensáveis em um país de dimensões continentais, no qual a cooperação deve somar capacidades, e não criar uma cadeia de comando que a Constituição não estabeleceu.
Espero que o Congresso Nacional examine a proposta com rigor técnico, preserve o pacto federativo, aperfeiçoe o que efetivamente necessita de alteração e não piore o que já existe, porque o destinatário maior de tudo o que o Estado faz é a população brasileira, cansada de discursos, promessas e soluções de aparência, que tem o direito de exigir segurança efetiva, respeito à Constituição e resultados concretos no enfrentamento do crime organizado e, do mesmo modo, da criminalidade em geral, notadamente dos delitos violentos.
Não é o momento para discursos eleitoreiros e disputas ideológicas. O que a população deseja é viver em paz e segurança, sem medo de sair de casa e, no caso de milhões de brasileiros, sem ter de se submeter ao jugo do crime organizado, que domina extensos territórios, impõe suas próprias regras e espalha o terror entre os habitantes, muitos dos quais vivem praticamente abandonados pelo poder público, submetidos à autoridade de criminosos que se consideram acima da lei e chegam a decidir quem pode viver ou morrer.
Autor: César Dario Mariano da Silva – Procurador de Justiça – MPSP. Mestre em Direito das Relações Sociais – PUC/SP. Especialista em Direito Penal – ESMP/SP. Professor e palestrante. Autor de diversas obras jurídicas, dentre elas: Comentários à Lei de Execução Penal, Manual de Direito Penal, Lei de Drogas Comentada, Estatuto do Desarmamento, Provas Ilícitas e Tutela Penal da Intimidade, publicadas pela Editora Juruá.
