Com a aprovação da PEC da Segurança Pública pelo Senado, em dois turnos, no dia 3 de novembro, resta sua promulgação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Não há sanção nem possibilidade de veto presidencial, pois se trata de emenda à Constituição.
Como já sustentei em artigo anterior, não acredito que, na prática, muita coisa mudará de imediato. Parte considerável dos dispositivos já encontrava correspondência na legislação ordinária e passa a receber fundamento constitucional expresso. Há novidades relevantes, que merecem reconhecimento, mas a alteração da Constituição, por si só, não impedirá que facções dominem territórios, que presos comandem crimes de dentro dos presídios e que milhões de brasileiros continuem vivendo com medo.
O que já existia
O Sistema Único de Segurança Pública, o SUSP, não foi criado por essa PEC. A Lei nº 13.675/2018 já o instituiu e estabeleceu a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, prevendo integração operacional, compartilhamento de informações, planejamento conjunto e cooperação entre as instituições. Também já existe o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 2021–2030, aprovado pelo Decreto nº 10.822/2021.
Do mesmo modo, a Polícia Federal já podia investigar infrações com repercussão interestadual ou internacional que exigissem repressão uniforme, nos termos do artigo 144, § 1º, I, da Constituição e da Lei nº 10.446/2002. A referência expressa às organizações criminosas e milícias reforça essa atribuição, mas não representa sua criação, nem transforma toda investigação de facção em atribuição exclusiva da Polícia Federal.
A proteção das vítimas também já encontrava amparo no Código de Processo Penal e em leis especiais. Os fundos de segurança pública e penitenciário igualmente não são novos, assim como as polícias penais, que ingressaram expressamente na Constituição com a Emenda Constitucional nº 104/2019. A PEC amplia, organiza e constitucionaliza instrumentos existentes, sem que isso dispense sua efetiva execução.
No campo penal, a própria Constituição já determinava tratamento mais severo para tortura, tráfico de drogas, terrorismo e crimes hediondos. A Lei nº 8.072/1990, a Lei de Execução Penal e, mais recentemente, o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, instituído pela Lei nº 15.358/2026, já estabelecem penas e condições de execução mais rigorosas para diversas infrações.
O marco legal, por exemplo, elevou os percentuais de cumprimento de pena exigidos para a progressão em hipóteses de crimes hediondos ou equiparados, chegando a 85% para o reincidente em delito dessa natureza com resultado morte, com vedação ao livramento condicional. Também estabeleceu restrições específicas para outras situações, como o comando de organização criminosa ultraviolenta estruturada para a prática de crimes hediondos ou equiparados.
A relevância da PEC, nesse aspecto, está em conferir fundamento constitucional mais explícito à instituição de sanções e regimes especiais, inclusive a restrições ou vedações de benefícios penais, processuais e penitenciários. Isso fortalece juridicamente as opções do legislador e, a meu ver, dificulta seu afastamento pelo STF com base em uma leitura que esvazie a política criminal aprovada pelo Congresso.
Não significa, contudo, imunidade ao controle de constitucionalidade. Emendas também se submetem às cláusulas pétreas, e a nova disciplina não convalida automaticamente eventual inconstitucionalidade anterior. Tampouco cria, por si só, todos os percentuais ou proibições mencionados: é necessário distinguir a autorização constitucional das restrições que já estão em lei e daquelas que ainda dependerão de regulamentação. Além disso, normas penais mais severas não podem retroagir para prejudicar o acusado ou condenado.
Sempre fui favorável a uma execução penal mais rigorosa para crimes graves, com respeito às garantias fundamentais. Compete ao Congresso estabelecer penas, regimes e requisitos para benefícios, sem que sanções aparentemente elevadas se transformem, na prática, em respostas insuficientes à gravidade dos delitos e aos danos impostos às vítimas.
No entanto, como já vimos outras vezes, caso o STF queira, julga da forma que melhor lhe convém, sendo a Carta Constitucional e legislação infraconstitucional mero detalhe. Pode, assim, reconhecer como inconstitucional qualquer lei ordinária que proíba ou restrinja benefícios legais no âmbito criminal, mesmo com suporte constitucional.
Os presídios federais e o Sistema de Políticas Penais
Outra alteração que merece atenção é a previsão constitucional do Sistema de Políticas Penais, destinado à custódia, à segurança, à disciplina e à reintegração social das pessoas condenadas. É preciso esclarecer, contudo, que não se trata propriamente da criação de um novo órgão federal encarregado de toda a execução penal. O sistema compreende órgãos, instituições e políticas públicas, preservando a atuação do Poder Executivo de cada ente federativo, por meio da respectiva polícia penal, na administração dos estabelecimentos, na distribuição e transferência de presos, na disciplina interna, na organização das visitas e na operação das tecnologias de segurança.
Os presídios federais de segurança máxima também já existem, e a transferência e inclusão de presos nesses estabelecimentos são disciplinadas pela Lei nº 11.671/2008. Sua utilização é especialmente importante para isolar lideranças criminosas e impedir que continuem comandando suas organizações a partir dos estabelecimentos estaduais. A PEC reforça o fundamento constitucional para o recolhimento dos presos abrangidos pelo regime especial em unidades estaduais ou federais de segurança máxima ou de natureza especial, conforme a disciplina legal, mas não determina que todos sejam automaticamente transferidos para o sistema federal.
Também já existe a Secretaria Nacional de Políticas Penais, a Senappen, que sucedeu o Departamento Penitenciário Nacional e possui atribuições de coordenação das políticas penais e de administração do sistema penitenciário federal. A novidade, portanto, está principalmente na organização constitucional do sistema e na explicitação das atribuições das polícias penais, e não na criação, a partir do nada, de uma estrutura administrativa federal. Essa atuação administrativa não se confunde com a função jurisdicional da execução penal, que permanece submetida aos juízos competentes.
Considero importante fortalecer os presídios federais e assegurar vagas para os casos em que o isolamento seja efetivamente necessário. Entretanto, de nada adianta transferir o criminoso se não forem interrompidas suas comunicações ilícitas, identificados seus substitutos e atingidas as fontes de financiamento da organização. Do mesmo modo, a coordenação nacional não pode servir de pretexto para retirar dos Estados a administração de seus próprios estabelecimentos. Mais uma vez, o resultado dependerá menos da inclusão de dispositivos na Constituição e mais da capacidade de fazer cumprir a legislação e impedir que os presídios continuem funcionando como escritórios do crime.
Integração não autoriza a União a comandar as polícias estaduais
A integração nacional da segurança pública deve respeitar o pacto federativo. A PEC não autoriza a União a assumir o controle da segurança pública nos Estados nem a estabelecer uma relação de subordinação entre o governo federal e as polícias estaduais. Ao contrário, preserva expressamente a vinculação dessas instituições aos respectivos governadores. A coordenação nacional deve ser compreendida dentro desse limite, sem transformar cooperação em centralização do comando policial.
A competência para estabelecer normas gerais, formular diretrizes nacionais, compartilhar informações e financiar ações não se confunde com o poder de dirigir as corporações estaduais. O governo federal não passa, por essas atribuições, a poder escolher seus comandantes, distribuir seus efetivos, determinar unilateralmente suas operações ou substituir os governadores na definição das prioridades locais. As normas nacionais validamente editadas devem ser observadas, mas não criam, por si sós, uma hierarquia administrativa entre os entes federativos.
Também não se pode confundir a atuação legítima dos órgãos federais nos Estados com a tomada do controle das instituições estaduais. A Polícia Federal pode exercer suas atribuições constitucionais e legais em todo o território nacional, sem que isso lhe confira comando sobre as polícias civis ou militares. Da mesma forma, a previsão de auxílio da Polícia Rodoviária Federal aos órgãos estaduais e distritais, quando requerido pelos governadores, representa um mecanismo de cooperação, e não uma transferência da direção da segurança pública para a União. Operações conjuntas podem ter coordenação pactuada, respeitadas as competências e as cadeias de comando de cada instituição.
O Brasil é um país de dimensões continentais, com profundas diferenças regionais, inclusive nas formas de atuação da criminalidade. Os problemas das fronteiras, das grandes cidades e das comunidades dominadas por facções exigem respostas adequadas às respectivas realidades. Uma política nacional deve somar capacidades, oferecer apoio técnico e financeiro e facilitar o intercâmbio de inteligência, preservando a autonomia dos Estados e a responsabilidade de seus governantes.
Evidentemente, permanecem as hipóteses excepcionais de intervenção federal e os demais mecanismos constitucionais de atuação extraordinária, sujeitos a pressupostos, procedimentos e limites próprios. Não se pode, porém, utilizar a integração prevista na PEC como atalho para uma intervenção informal ou permanente. A forma federativa de Estado é protegida como cláusula pétrea, e nem a regulamentação posterior nem a execução das políticas nacionais podem esvaziar a autonomia estadual. Segurança pública exige cooperação efetiva, mas também respeito à repartição constitucional de competências.
Participação dos municípios na segurança pública
A PEC acrescenta ao artigo 23 da Constituição três incisos que se complementam e estabelecem competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O inciso XIII prevê o dever de prover os meios necessários à manutenção da segurança pública e da defesa social; o XIV determina a instituição dos respectivos conselhos de segurança pública e defesa social, órgãos colegiados de caráter permanente e consultivo; e o XV estabelece a elaboração das respectivas políticas e planos de segurança pública e defesa social, ouvidos esses conselhos.
Há, portanto, uma relação entre o planejamento das ações, a participação institucional e social por meio dos conselhos e o dever de assegurar os meios necessários à execução das políticas. Não basta elaborar planos sem condições de colocá-los em prática, assim como a destinação de recursos deve estar vinculada a objetivos definidos e às necessidades da população. Os conselhos, por sua natureza consultiva, contribuem para esse planejamento, mas não substituem as autoridades responsáveis pelas decisões e pelo comando das instituições.
Tecnicamente, são competências comuns de natureza administrativa, distintas das competências legislativas concorrentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, previstas no artigo 24 da Constituição da República. Trata-se de responsabilidade compartilhada, a ser exercida de forma cooperativa, respeitadas a autonomia e as atribuições de cada ente federativo.
No âmbito municipal, essa atuação não depende necessariamente da criação de uma polícia municipal, que poderá ser instituída, cumpridos alguns requisitos. Permite planejar medidas de prevenção da violência, identificar problemas locais e integrar ações de educação, assistência social, iluminação pública, urbanismo e proteção dos espaços públicos, além de organizar a atuação da guarda ou da polícia municipal, onde existentes, nos limites de suas atribuições.
Entretanto, formular políticas, instituir conselhos e prover meios para a segurança pública não significa assumir o controle das instituições estaduais. O prefeito não passa a comandar as polícias Civil e Militar, determinar unilateralmente suas operações ou substituir o governador na direção dessas corporações. Da mesma forma, essas competências comuns não autorizam a União a estabelecer uma relação de subordinação com as polícias estaduais.
Portanto, a PEC reforça a responsabilidade de todos os entes pelo planejamento e pela execução de ações de segurança, sem transferir integralmente as funções de um para outro. Para que essas disposições produzam resultados, será necessário estabelecer metas, assegurar recursos, qualificar os profissionais e avaliar as medidas adotadas. Do contrário, corremos o risco de acrescentar mais planos, conselhos e estruturas administrativas sem melhorar a proteção da população.
As novidades que merecem atenção
Há ampliação efetiva das atribuições da Polícia Rodoviária Federal, que poderá realizar policiamento ostensivo também em ferrovias e hidrovias federais. A PEC admite sua atuação na proteção de bens, serviços e instalações federais, observadas as ressalvas do texto, no auxílio às forças estaduais e distritais quando requerido pelos governadores e na cooperação em calamidades públicas e desastres.
No âmbito municipal, é preciso ser exato: as guardas já estavam previstas na Constituição e o STF já decidiu que poderiam realizar patrulhamento preventivo por estarem incluídas no sistema de segurança pública na Carta Constitucional. A novidade é a previsão expressa de polícias municipais entre os órgãos de segurança pública, com possibilidade de instituição de corporações civis para policiamento ostensivo e comunitário, sujeitas a requisitos de formação, capacidade financeira e controle. Não se trata da transformação automática de toda guarda municipal em polícia, nem de autorização para criar estruturas sobrepostas sem planejamento.
A PEC também confere fundamento constitucional expresso ao encaminhamento direto ao Judiciário, por sistema eletrônico integrado, de registros de infrações de menor potencial ofensivo pelos órgãos de segurança pública. A medida alcança a atuação das polícias militares e das instituições municipais abrangidas pela nova disciplina, fortalecendo a lavratura e o encaminhamento de termos circunstanciados, sem lhes transferir genericamente a investigação própria da polícia judiciária.
Também prevê a condução à autoridade competente de pessoas em situações de descumprimento de medidas cautelares, protetivas e de outras medidas expressamente indicadas. Isso pode auxiliar a dar efetividade às ordens judiciais, especialmente na proteção das vítimas, mas não confere às corporações poder para decretar ou alterar essas medidas.
A PEC também prevê que a lei estabeleça restrições ou vedações à liberdade provisória, com ou sem fiança, inclusive nas audiências de custódia, e à celebração de acordo de não persecução penal, quando este fosse juridicamente cabível, em razão da reiteração delitiva e do perigo decorrente da manutenção da liberdade. Essa disciplina não se dirige indistintamente a qualquer infração: integra o regime especial destinado aos integrantes e líderes de organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade, facções, milícias e organizações paramilitares, alcançando também, no que couber, autores de crimes de alta lesividade praticados mediante violência ou grave ameaça, especialmente contra a vida e a dignidade sexual de mulheres, crianças e adolescentes. Quanto a estes últimos, o acordo já é, em regra, incabível pela própria exigência legal de que a infração seja cometida sem violência ou grave ameaça. A PEC reforça, portanto, o fundamento constitucional para restrições nas hipóteses delimitadas, conforme regulamentação legal, mas não impõe automaticamente a prisão durante todo o processo, que continua a exigir decisão judicial fundamentada e demonstração concreta de sua necessidade.
Outros pontos relevantes são a proteção constitucional de recursos destinados à segurança e ao sistema penitenciário, o detalhamento das atribuições das polícias penais e a autonomia das corregedorias e ouvidorias. Há, ainda, previsão de controle parlamentar de atos normativos do CNJ e do CNMP que ultrapassem os limites regulamentares nas matérias delimitadas.
A redução da maioridade penal não pode ficar apenas na promessa
Lamento que a redução da maioridade penal não tenha sido aprovada. Tecnicamente, as emendas sobre o assunto foram desmembradas e passarão a tramitar como propostas autônomas. Portanto, não houve aprovação da redução nem rejeição definitiva de seu mérito. Houve adiamento de uma decisão que considero necessária.
O argumento de que sua inclusão obrigaria o texto a retornar à Câmara não bastava, por si só, para impedir a votação. Seria possível preservar a promulgação do núcleo autônomo já aprovado pelas duas Casas e encaminhar separadamente a inovação relativa à maioridade penal, caso aprovada no Senado. A promulgação parcial exige identidade do conteúdo aprovado e possibilidade de separação sem alteração de sentido; presentes essas condições, não seria necessário paralisar o restante da reforma.
O desmembramento adotado pode permitir um debate próprio, mas não deve servir para retirar o tema da pauta indefinidamente. Houve compromisso de dar celeridade às propostas. É necessário cumpri-lo, com discussão e votação de mérito, para que a população saiba como cada parlamentar se posiciona.
Defendo há anos a responsabilidade penal a partir dos 16 anos. Entre os 16 e os 18, o condenado à pena de prisão deve cumpri-la em unidade adequada à sua faixa etária, separado dos adultos. Ao completar 18 anos, deve ser transferido para estabelecimento prisional comum, observados o regime fixado e os critérios legais de classificação e separação dos presos. As penas restritivas de direitos e a multa seriam cumpridas conforme sua natureza e a disciplina legal aplicável; não há, neste caso, maior dificuldade para sua execução dada à natureza da sanção e sua forma de cumprimento, que é em meio aberto.
Não proponho simplesmente colocar adolescentes em presídios de adultos. Proponho responsabilização penal com estrutura própria para essa faixa etária, preservação das garantias processuais e condições efetivas de educação e reintegração social. A redução também não significa prisão automática por qualquer delito: devem ser observadas a proporcionalidade, a individualização da pena e as hipóteses de sanções alternativas.
A inimputabilidade até os 18 anos é um critério etário estabelecido pelo ordenamento, e não uma constatação de que toda pessoa abaixo dessa idade desconheça o caráter ilícito de seus atos. Entendo que esse limite pode ser alterado por emenda constitucional. Reconheço a controvérsia sobre sua proteção como garantia individual, mas não concordo que a idade de 18 anos seja, por isso, necessariamente imutável.
Há expressivo apoio popular à mudança. Pesquisa Datafolha realizada em junho de 2026 e divulgada em julho apontou 79% de apoio à redução de 18 para 16 anos, contra 17% de oposição. A vontade majoritária não dispensa o exame constitucional, mas não pode ser simplesmente ignorada pelos representantes eleitos.
Lembro, aliás, que os maiores de 16 anos e menores de 18 anos já podem votar e não há sentido em não poderem ser responsabilizados criminalmente nessa faixa etária. Se podem escolher quem comandará a nação, decerto também possuem a maturidade necessária para entender o caráter ilícito de um fato criminoso e de determinar-se de acordo com esse entendimento, ou seja, possuem a plena capacidade de entender e de querer.
Ouvir a população e concluir o processo legislativo
Se necessário, que se convoque um plebiscito. A população poderia ser consultada sobre a redução da maioridade penal e, em perguntas próprias e separadas, sobre eventual ampliação das hipóteses legais de aborto e a legalização das drogas ou apenas da maconha. São questões distintas, que exigem informação clara e liberdade de debate, sem reunir escolhas diferentes em uma única resposta.
O plebiscito antecede a decisão legislativa; o referendo submete à população um ato já aprovado. Para questões de relevância nacional, a Lei nº 9.709/1998 prevê convocação por decreto legislativo, mediante proposta de pelo menos um terço dos integrantes de uma das Casas do Congresso. A aprovação cabe ao Legislativo, sem sanção presidencial, e a organização da consulta compete à Justiça Eleitoral. Não basta uma determinação isolada do presidente da República. A referida lei traz os requisitos necessários dessa espécie de iniciativa popular.
A decisão popular, contudo, não substitui a elaboração das normas necessárias. Para reduzir a maioridade penal, seria indispensável alterar o artigo 228 da Constituição, mediante PEC aprovada em dois turnos em cada Casa, por três quintos dos respectivos membros: 308 deputados e 49 senadores. Depois, seria necessário adequar o Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente e a legislação processual e de execução penal à nova disciplina.
Aliás, reduzida a maioridade penal, o maior de 16 anos poderia até mesmo conduzir veículo automotor. Se pode ser responsabilizado criminalmente e votar, do mesmo modo está apto a dirigir.
Quanto ao aborto e às drogas, eventual mudança exigiria os atos legislativos pertinentes, com definição precisa de hipóteses, limites, fiscalização e consequências jurídicas, observados os parâmetros constitucionais e os compromissos internacionais aplicáveis. No caso das drogas, seria necessário distinguir a posse para uso pessoal da produção, do comércio e da distribuição: descriminalizar uma conduta não equivale a legalizar toda a atividade.
Sou absolutamente contra à ampliação das hipóteses de aborto e a liberação de qualquer espécie de droga, como já escrevi em diversos artigos. Mas a população poderia ser consultada para decidir sobre esse tema.
Projetos de lei ordinária continuam sujeitos à aprovação parlamentar e à sanção ou ao veto presidencial, ao contrário das emendas constitucionais e dos decretos legislativos. O plebiscito orienta democraticamente a decisão, mas não reescreve sozinho o Código Penal nem dispensa o procedimento constitucional adequado.
Conclusão
Reconheço os avanços da PEC, mas não vejo razão para apresentá-la como solução definitiva para a insegurança. Constitucionalizar instrumentos já existentes pode lhes conferir maior estabilidade; fazê-los funcionar exige gestão, pessoal, inteligência, recursos e enfrentamento financeiro das organizações criminosas. E a redução da maioridade penal, agora separada, precisa deixar de ser promessa e receber uma decisão efetiva do Congresso Nacional.
Enfim, reduzir a criminalidade, comum ou organizada, não depende apenas de legislação, mas de vontade política e de atuação efetiva do poder público. Não basta ter leis eficientes se elas não forem corretamente aplicadas. Ademais, a criminalidade é um fenômeno complexo, cujo enfrentamento exige providências em diversas áreas, como educação, saúde, moradia, emprego e assistência social, e não apenas na esfera penal.
Um país em que parcela significativa da população vive em condições indignas, muitas vezes abaixo da linha da pobreza e sem acesso a serviços públicos essenciais, oferece terreno fértil para a expansão das facções, que se aproveitam da ausência do Estado para recrutar integrantes, dominar territórios e impor o medo aos moradores, que frequentemente não têm a quem recorrer. Isso não significa associar pobreza à prática de crimes, mas reconhecer que o abandono da população favorece sua submissão ao poder criminoso.
Onde o Estado deixa de fazer valer o império da lei e de assegurar condições dignas de vida, o crime organizado ocupa o espaço, impõe suas próprias regras e institui os chamados tribunais do crime, que chegam a determinar a morte de quem os contraria. A população tem o direito de exigir mais do que novas leis e promessas: precisa de um Estado presente, que lhe assegure proteção, liberdade e condições para viver com dignidade.
Sobre os temas, vide artigos em que os analiso com maior profundidade:
https://www.jusbrasil.com.br/…/a-pec-da…/7630668120
https://orbisnews.com.br/maioridade-penal-aos-16-anos…
https://www.jusbrasil.com.br/…/o-crime…/7625520627
Autor: César Dario Mariano da Silva – Procurador de Justiça – MPSP. Mestre em Direito das Relações Sociais – PUC/SP. Especialista em Direito Penal – ESMP/SP. Professor e palestrante. Autor de diversas obras jurídicas, dentre elas: Comentários à Lei de Execução Penal, Manual de Direito Penal, Lei de Drogas Comentada, Estatuto do Desarmamento, Provas Ilícitas e Tutela Penal da Intimidade, publicadas pela Editora Juruá.
