A candidatura de Deltan Dallagnol ao Senado pelo Paraná suscita duas questões jurídicas distintas. A primeira consiste em saber se subsiste, para as eleições de 2026, a causa de inelegibilidade que levou ao indeferimento de seu registro de candidatura a deputado federal em 2022. A segunda diz respeito às consequências jurídicas de eventual eleição, caso o Tribunal Superior Eleitoral venha a indeferir seu registro posteriormente.
O Tribunal Regional Eleitoral do Paraná deferiu o registro de sua candidatura ao Senado. A decisão foi impugnada perante o Tribunal Superior Eleitoral, que, por cinco votos a dois, referendou medida cautelar que suspendeu seus atos de campanha até o julgamento do recurso.
A restrição à campanha, entretanto, não equivale ao indeferimento do registro. A candidatura permanece deferida na instância regional, embora submetida à apreciação do TSE.
A controvérsia exige o exame do fundamento da inelegibilidade reconhecida em 2023, da relevância jurídica dos fatos posteriores àquela decisão e das consequências de eventual eleição.
O que foi decidido em 2023?
O artigo 1º, inciso I, alínea q, da Lei Complementar nº 64/1990 estabelece a inelegibilidade, pelo prazo de oito anos, dos magistrados e membros do Ministério Público que forem aposentados compulsoriamente por decisão sancionatória, que tenham perdido o cargo por sentença ou que tenham pedido exoneração ou aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar.
A hipótese pertinente ao caso exige, portanto, a presença de dois pressupostos objetivos: o pedido de exoneração ou aposentadoria voluntária e a existência de processo administrativo disciplinar pendente naquele momento.
A interpretação do dispositivo deve observar sua natureza restritiva de direitos políticos, especialmente o direito fundamental à elegibilidade, assegurado pelo artigo 14 da Constituição Federal.
Com efeito, a Constituição atribuiu à lei complementar, e não ao intérprete, a competência para estabelecer outras hipóteses de inelegibilidade e os respectivos prazos de cessação.
Daí a necessidade de distinguir, com rigor técnico, o processo administrativo disciplinar de outros procedimentos administrativos de natureza investigatória ou preliminar.
Reclamações disciplinares, sindicâncias e pedidos de providências não se confundem com processos administrativos disciplinares. Possuem pressupostos, finalidades e consequências jurídicas próprias.
Quando Deltan Dallagnol pediu exoneração do Ministério Público Federal, em novembro de 2021, não havia contra ele processo administrativo disciplinar pendente, embora tramitassem perante o Conselho Nacional do Ministério Público diversos procedimentos de natureza distinta, entre reclamações disciplinares, sindicâncias e pedidos de providências. Esse dado é particularmente relevante porque a alínea “q” do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990 refere-se expressamente à exoneração ou aposentadoria voluntária “na pendência de processo administrativo disciplinar”, e não à existência de reclamações disciplinares, sindicâncias ou outros procedimentos que eventualmente pudessem resultar na instauração futura de um PAD.
Há, ainda, outro aspecto que exige precisão. Deltan Dallagnol era membro vitalício do Ministério Público Federal. Por isso, mesmo que algum daqueles procedimentos viesse a resultar na instauração de processo administrativo disciplinar e, posteriormente, na conclusão pela prática de falta funcional de máxima gravidade, sua perda do cargo não decorreria automaticamente da atuação administrativa do CNMP. A garantia da vitaliciedade assegura ao membro do Ministério Público, após dois anos de exercício, a perda do cargo somente por sentença judicial transitada em julgado, nos termos do artigo 128, § 5º, inciso I, alínea a, da Constituição Federal.
No âmbito do Ministério Público da União, a Lei Complementar nº 75/1993 igualmente disciplina a matéria, prevendo a perda do cargo mediante ação própria. Haveria, portanto, uma sucessão de acontecimentos juridicamente necessários: o procedimento preliminar teria de fornecer elementos para a instauração de processo administrativo disciplinar; este teria de resultar, após contraditório e ampla defesa, na conclusão pela prática de infração funcional de gravidade suficiente; e, tratando-se de membro vitalício, ainda seria necessária a propositura da ação judicial destinada à perda do cargo, submetida ao órgão jurisdicional competente, que resultasse na procedência do pedido com o trânsito em julgado da sentença.
Essa sequência é relevante porque evidencia a distância jurídica existente entre a mera tramitação de procedimentos preliminares e a efetiva perda do cargo. No momento da exoneração, não havia PAD pendente. Para que se chegasse à consequência extrema considerada na decisão eleitoral, seria necessário presumir não apenas que algum dos procedimentos existentes resultaria na instauração de processo disciplinar, mas também que haveria condenação administrativa por infração de gravidade suficiente e, finalmente, êxito na ação judicial destinada à perda do cargo.
É justamente nessa sucessão de eventos futuros e incertos que reside uma das questões centrais para a caracterização da fraude à lei. A possibilidade abstrata de instauração de PAD não se confunde com sua efetiva instauração; esta, por sua vez, não equivale à aplicação de sanção; e eventual conclusão administrativa pela perda do cargo de membro vitalício tampouco se confunde com a perda efetiva do cargo, sujeita à garantia constitucional da vitaliciedade.
Essa circunstância, contudo, não impediu que o TSE reconhecesse sua inelegibilidade, o que, com o devido respeito, pareceu-me uma decisão juridicamente equivocada, além de injusta.
A Corte não afirmou que havia processo administrativo disciplinar pendente no momento da exoneração. Reconheceu, diversamente, a existência de fraude à lei, entendendo que o conjunto de circunstâncias então existentes demonstraria que a exoneração fora antecipada com a finalidade de evitar que os procedimentos em tramitação fossem convertidos em processos administrativos disciplinares capazes de conduzir à aplicação de sanções e, consequentemente, à incidência futura da inelegibilidade.
Reconheceu-se, assim, a ocorrência de fraude à lei, considerando-se que um ato formalmente lícito teria sido praticado com o propósito de impedir a incidência futura de uma restrição eleitoral.
É precisamente nesse fundamento que se concentra a controvérsia jurídica.
A fraude à lei ocorre quando determinado ato, embora aparentemente conforme ao ordenamento jurídico, é utilizado como instrumento para alcançar resultado proibido por outra norma.
A fraude à lei e os limites da interpretação das inelegibilidades
Sua configuração não depende, necessariamente, da prática de um ato intrinsecamente ilícito. A ilicitude decorre da utilização de um comportamento formalmente permitido para frustrar a finalidade de uma disposição legal.
Entretanto, o reconhecimento da fraude exige a demonstração de seus pressupostos.
Não basta afirmar que determinado comportamento produziu resultado favorável ao agente ou que poderia impedir a incidência futura de uma restrição jurídica.
É indispensável demonstrar que o ato foi praticado com a finalidade de alcançar resultado juridicamente proibido.
No caso examinado, a lei complementar exige expressamente que a exoneração ocorra na pendência de processo administrativo disciplinar.
Se não havia processo dessa natureza, o reconhecimento da inelegibilidade dependeu da demonstração de que a exoneração constituiu expediente fraudulento destinado a frustrar a aplicação da norma.
A existência de reclamações disciplinares, sindicâncias ou outros procedimentos preliminares pode integrar o conjunto probatório destinado à demonstração da fraude.
Todavia, a simples existência desses procedimentos não equivale à comprovação de que seriam convertidos em processos administrativos disciplinares, tampouco de que destes resultariam sanções capazes de atrair a inelegibilidade.
Há uma sucessão de acontecimentos juridicamente distintos.
Primeiro, seria necessário que os procedimentos preliminares apresentassem elementos suficientes para justificar a instauração de processos administrativos disciplinares por faltas funcionais de gravidade suficiente para resultar na perda do cargo.
Posteriormente, seria indispensável a apuração das imputações, com observância do contraditório e da ampla defesa.
Finalmente, eventual responsabilização dependeria da demonstração das infrações funcionais e da aplicação das sanções legalmente previstas, sendo que, para a efetiva perda do cargo de membro vitalício, seria necessária a propositura da ação judicial própria e sentença judicial transitada em julgado, nos termos do artigo 128, § 5º, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal.
Nenhuma dessas etapas pode ser presumida.
Também não se pode confundir a possibilidade de instauração de processo disciplinar com a certeza de sua instauração, muito menos com a imposição de penalidade.
Evidentemente, a fraude pode ser demonstrada por prova indiciária. Não se exige confissão do agente nem prova direta de sua intenção.
Entretanto, os indícios devem ser concretos, convergentes e suficientemente consistentes para sustentar a conclusão de que o ato foi praticado com finalidade fraudulenta.
A mera antecipação da exoneração, considerada isoladamente, não constitui demonstração suficiente dessa finalidade.
O membro do Ministério Público pode legitimamente pedir exoneração para ingressar na atividade política, desde que observadas as exigências constitucionais e legais.
O exercício regular desse direito não pode ser transformado, automaticamente, em comportamento fraudulento.
De outro lado, a interpretação restritiva das inelegibilidades não impede o reconhecimento de fraude efetivamente comprovada.
O que ela impede é a ampliação de uma hipótese legal restritiva mediante presunções que dispensem a demonstração dos pressupostos necessários à sua incidência.
A finalidade constitucional de proteção da probidade administrativa e da moralidade para o exercício do mandato eletivo, prevista no artigo 14, § 9º, da Constituição Federal, deve ser observada em conjunto com a legalidade e a proteção dos direitos políticos.
Não existe incompatibilidade entre essas exigências.
A proteção da moralidade eleitoral não autoriza a criação judicial de hipóteses autônomas de inelegibilidade. Da mesma forma, a interpretação restritiva da lei não assegura proteção a comportamentos fraudulentos efetivamente demonstrados.
A questão consiste em determinar se os fatos comprovados autorizam a incidência da norma, sem ampliar indevidamente seus pressupostos.
A gravidade das consequências jurídicas do reconhecimento da inelegibilidade, especialmente quando importa o afastamento de candidato eleito, exige fundamentação particularmente rigorosa.
O voto popular não afasta causa legal de inelegibilidade. Entretanto, a proteção da legitimidade das eleições também exige que a restrição ao direito de ser votado esteja apoiada em fundamento legal e em suporte probatório suficiente.
No meu modo de ver, partiu-se da presunção de uma sucessão de acontecimentos futuros e incertos: que Deltan seria alvo de processo administrativo disciplinar, inexistente naquele momento; que seria reconhecida falta disciplinar de gravidade suficiente para ensejar a perda do cargo; que o Ministério Público Federal proporia a ação judicial competente; e, finalmente, que essa ação seria julgada procedente, culminando na perda do cargo.
A relevância dos fatos supervenientes
A controvérsia atual apresenta circunstância que não pode ser desconsiderada: o encerramento dos procedimentos administrativos que integraram o contexto examinado no julgamento anterior.
O TRE-PR atribuiu relevância aos arquivamentos posteriores para deferir o registro da candidatura ao Senado.
A defesa sustenta que os procedimentos não resultaram na instauração de novos processos administrativos disciplinares nem na imposição das penalidades que fundamentaram a perspectiva de inelegibilidade examinada em 2023.
É necessário, entretanto, distinguir duas questões.
A primeira diz respeito à validade da conclusão alcançada no julgamento anterior.
A segunda consiste em determinar se os fatos posteriormente conhecidos são juridicamente suficientes para afastar, nas eleições de 2026, os efeitos da causa de inelegibilidade reconhecida na decisão transitada em julgado referente ao pleito anterior.
O arquivamento posterior de um procedimento administrativo não demonstra, necessariamente, que inexistiu propósito fraudulento no momento da exoneração.
A fraude, caso efetivamente praticada, deve ser examinada considerando as circunstâncias existentes quando o ato foi realizado.
Assim, o encerramento posterior dos procedimentos não desfaz automaticamente eventual fraude anteriormente demonstrada.
Entretanto, também não se pode afirmar que os arquivamentos sejam juridicamente irrelevantes apenas porque ocorreram depois.
É indispensável examinar os fundamentos de cada decisão administrativa.
Há diferença substancial entre o arquivamento decorrente exclusivamente da perda do vínculo funcional e aquele fundamentado na inexistência de infração, na insuficiência de provas ou na ausência de pressupostos para a instauração de processo disciplinar.
No primeiro caso, o encerramento pode não oferecer elementos suficientes para infirmar a conclusão anterior.
No segundo, o arquivamento pode apresentar relevância probatória para a reavaliação da premissa de que existia perspectiva concreta de instauração de processos disciplinares.
Também é necessário distinguir os procedimentos que poderiam resultar em sanções aptas a atrair a inelegibilidade daqueles cuja consequência máxima seria penalidade de natureza diversa, como mera advertência, censura ou suspensão do exercício das funções por período determinado.
A simples existência de procedimentos administrativos de natureza preliminar não permite concluir, sem o exame individualizado de seus objetos, de seu estágio de tramitação e das consequências jurídicas possíveis, que havia perspectiva concreta de instauração de processo administrativo disciplinar, pressuposto expressamente contemplado pela alínea “q” do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990.
E mesmo que algum desses procedimentos viesse a resultar na instauração de processo administrativo disciplinar, isso não significaria que Deltan seria punido e, muito menos, que perderia o cargo. Seria necessário, primeiro, demonstrar a prática de infração funcional suficientemente grave. Depois, por se tratar de membro vitalício do Ministério Público, eventual perda do cargo ainda dependeria do ajuizamento da ação judicial própria e de sentença judicial transitada em julgado.
Havia, portanto, uma sucessão de acontecimentos futuros e incertos entre os procedimentos preliminares existentes no momento da exoneração e uma eventual perda do cargo. Por isso, para reconhecer que Deltan se exonerou fraudulentamente a fim de evitar a inelegibilidade, não bastava a simples existência de procedimentos em tramitação. Era necessário demonstrar, mediante elementos concretos, que sua exoneração teve precisamente a finalidade de se antecipar à eventual instauração de processos administrativos disciplinares e, assim, evitar que o pedido de exoneração ocorresse quando já houvesse algum deles em curso, situação que poderia atrair a inelegibilidade prevista na alínea “q”. Essa finalidade fraudulenta não pode ser simplesmente presumida, sobretudo porque, no momento da exoneração, não estava presente o pressuposto expressamente exigido pela lei: a existência de processo administrativo disciplinar pendente.
A aplicação do artigo 11, § 10, da lei Nº 9.504/1997
A questão dos fatos supervenientes ganhou nova disciplina com a edição da Lei Complementar nº 219/2025. A nova lei revogou expressamente o § 10 do artigo 11 da Lei nº 9.504/1997, que anteriormente disciplinava a matéria, e inseriu regra específica no artigo 26-D da Lei Complementar nº 64/1990.
O novo dispositivo estabelece que as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do registro da candidatura, sem prejuízo do reconhecimento, pela Justiça Eleitoral, de ofício ou mediante provocação, das alterações fáticas ou jurídicas supervenientes que afastem ou extingam a inelegibilidade, inclusive pelo encerramento de seu prazo, desde que constituídas até a data da diplomação.
Portanto, a revogação do artigo 11, § 10, da Lei nº 9.504/1997 não eliminou a possibilidade de consideração dos fatos supervenientes. Ao contrário, a matéria passou a ser expressamente disciplinada pela própria Lei Complementar de Inelegibilidades, inclusive com a fixação da data da diplomação como limite temporal para a constituição da alteração fática ou jurídica superveniente.
A norma permite, assim, que acontecimentos posteriores sejam considerados quando juridicamente relevantes para a situação eleitoral do candidato.
Sua aplicação, entretanto, não significa que qualquer fato posterior seja suficiente para afastar inelegibilidade anteriormente reconhecida.
É indispensável a existência de relação jurídica entre o acontecimento superveniente e o fundamento da restrição.
No caso, o problema consiste em determinar se o encerramento dos procedimentos administrativos modifica o suporte fático que fundamentou o reconhecimento da fraude à lei.
O julgamento de 2023 constitui antecedente jurisdicional relevante, mas não dispensa o exame da situação jurídica apresentada no novo pedido de registro.
Não se trata de simplesmente desconstituir a decisão anterior, tampouco de ignorar sua autoridade.
A questão consiste em verificar se a causa de inelegibilidade reconhecida naquele julgamento permanece configurada diante dos fatos e elementos probatórios juridicamente relevantes para as eleições de 2026.
A coisa julgada formada em processo de registro de candidatura não impede, por si só, o exame de alterações fáticas ou jurídicas relevantes em eleição posterior.
Isso não autoriza, evidentemente, a rediscussão ilimitada de fatos já definitivamente apreciados.
A distinção reside na existência de circunstâncias novas, dotadas de aptidão jurídica para modificar a situação anteriormente reconhecida.
Se os arquivamentos posteriores efetivamente afastarem o suporte da causa restritiva, haverá fundamento para o reconhecimento da elegibilidade.
Se, diversamente, não atingirem a conclusão de que a exoneração foi praticada fraudulentamente, poderá subsistir a inelegibilidade anteriormente reconhecida.
A solução depende, portanto, da fundamentação dos arquivamentos, de sua relação com os elementos considerados em 2023 e da interpretação conferida à legislação eleitoral atualmente vigente.
A responsabilidade pessoal e a necessidade de individualização das imputações
Outra questão relevante consiste na necessidade de distinguir os diversos fundamentos de responsabilização examinados no contexto da atuação de Deltan Dallagnol no Ministério Público Federal.
No julgamento de 2023, também foi discutida a incidência da alínea “g” do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar nº 64/1990, relacionada à rejeição de contas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.
A controvérsia envolvia decisão do Tribunal de Contas da União referente a despesas realizadas no âmbito da força-tarefa da Operação Lava Jato.
O TSE, entretanto, registrou que os efeitos da decisão do TCU estavam suspensos e não reconheceu, por esse fundamento, a incidência da inelegibilidade. O indeferimento do registro decorreu da conclusão relativa à exoneração e à fraude à lei.
A distinção é juridicamente indispensável.
A existência de eventual irregularidade administrativa não implica, automaticamente, responsabilidade pessoal de todos os agentes que participaram da atividade administrativa.
Da mesma forma, a responsabilidade por ressarcimento ao erário não se confunde necessariamente com a prática de ato doloso de improbidade administrativa.
Cada modalidade de responsabilização possui pressupostos próprios.
A condição de coordenador de determinada equipe, isoladamente considerada, não demonstra responsabilidade pessoal por todas as decisões administrativas ou orçamentárias relacionadas ao seu funcionamento.
A imputação exige a individualização da conduta, a identificação dos deveres funcionais eventualmente violados e a demonstração dos elementos subjetivos exigidos pela norma aplicável.
Essas considerações, entretanto, não resolvem diretamente a controvérsia relativa à alínea “q”.
A discussão sobre as despesas da força-tarefa e a controvérsia sobre a exoneração do Ministério Público Federal possuem fundamentos jurídicos distintos.
A eventual inexistência de responsabilidade por determinada despesa não demonstra, por si só, a ausência de fraude na exoneração.
Pela mesma razão, a existência de imputações administrativas distintas não autoriza sua utilização indistinta para fundamentar inelegibilidade.
O exame deve observar a individualização dos fatos, a responsabilidade pessoal e os pressupostos específicos de cada hipótese legal restritiva.
A suspensão cautelar dos atos de campanha
Há, ainda, questão processual que merece especial atenção.
Embora o registro da candidatura tenha sido deferido pelo TRE-PR, o TSE determinou cautelarmente a suspensão dos atos de campanha, decisão posteriormente referendada pelo colegiado.
A medida restringe, entre outras atividades, a propaganda eleitoral e a participação do candidato em debates, enquanto permanece pendente o julgamento do recurso.
A possibilidade de suspensão cautelar dos atos de campanha merece especial atenção diante do disposto no artigo 16-A da Lei nº 9.504/1997. O dispositivo assegura ao candidato cujo registro esteja sub judice a prática de todos os atos relativos à campanha eleitoral, inclusive a utilização do horário eleitoral gratuito no rádio e na televisão e a manutenção de seu nome na urna eletrônica, ficando a validade dos votos condicionada ao deferimento do registro.
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral reconhece a possibilidade de o candidato cujo registro esteja sub judice continuar praticando atos de campanha. No julgamento do AgR-MS nº 88673, Rel. Min. Arnaldo Versiani, j. 25.9.2012, a Corte afastou o cancelamento imediato da candidatura e a proibição dos atos de propaganda em decorrência de decisão colegiada proferida no processo de registro, ressaltando o manifesto prejuízo que semelhante medida poderia acarretar à campanha. No mesmo sentido, podem ser citados o AgR-Rcl nº 87629, Rel. Min. Arnaldo Versiani, j. 4.10.2012, e a Rp nº 89280, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 9.10.2012.
Posteriormente, no julgamento do RO nº 0600919-68.2018.6.12.0000, Rel. Min. Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, j. 9.10.2018, o TSE delimitou o alcance dessa regra nas eleições gerais, fixando a tese de que a condição de candidato sub judice, para os fins do artigo 16-A da Lei nº 9.504/1997, cessa com o trânsito em julgado da decisão de indeferimento do registro ou com a própria decisão do Tribunal Superior Eleitoral que o indefira.
A situação ora examinada, contudo, é distinta. O registro da candidatura de Deltan foi deferido pelo Tribunal Regional Eleitoral e, até o momento considerado neste artigo, o TSE ainda não julgou o mérito do recurso contra essa decisão. Não há, portanto, decisão do Tribunal Superior Eleitoral indeferindo o registro, mas medida cautelar que suspendeu a realização dos atos de campanha enquanto o recurso permanece pendente de julgamento.
É justamente nesse ponto que surge a questão jurídica: se o artigo 16-A assegura ao candidato cujo registro permanece sub judice a prática dos atos relativos à campanha, e se a própria jurisprudência do TSE estabelece que essa condição somente cessa, nas eleições gerais, com o trânsito em julgado da decisão de indeferimento ou com decisão do próprio TSE que indefira o registro, a suspensão cautelar desses atos, antes do julgamento do recurso, exige fundamentação específica que demonstre sua compatibilidade com o dispositivo legal e com a jurisprudência da própria Corte.
O dispositivo estabelece, portanto, disciplina específica para a participação eleitoral de candidatos cujo registro ainda esteja submetido à apreciação judicial.
Com efeito, a restrição cautelar de direitos políticos exige fundamentação concreta quanto à sua necessidade, adequação e proporcionalidade.
A questão apresenta particular relevância porque o registro foi deferido na instância regional e a controvérsia permanece pendente de julgamento definitivo no TSE.
A tutela cautelar possui natureza provisória e instrumental. Não pode ser confundida com a solução definitiva do mérito.
Além disso, o tempo de campanha eleitoral apresenta característica singular: uma vez transcorrido, não pode ser restituído.
Caso o registro seja posteriormente confirmado, os dias durante os quais o candidato esteve impedido de realizar determinados atos de campanha não poderão ser recuperados.
Essa circunstância deve integrar a avaliação do risco de dano decorrente da medida e de sua proporcionalidade.
A decisão cautelar, enquanto vigente, deve ser cumprida. Sua natureza provisória, entretanto, reforça a necessidade de julgamento célere da controvérsia principal.
E se Deltan for eleito e o registro for posteriormente indeferido?
Aqui surge outra questão importante. Deltan pode disputar a eleição com o registro ainda sub judice e receber votos. Mas o que acontecerá se estiver entre os dois candidatos eleitos ao Senado pelo Paraná e, posteriormente, o Tribunal Superior Eleitoral indeferir seu registro?
A resposta está, inicialmente, no artigo 224, § 3º, do Código Eleitoral.
O dispositivo estabelece que a decisão da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em eleição majoritária acarreta a realização de nova eleição, independentemente do número de votos anulados.
É importante compreender o alcance dessa norma.
A eleição para o Senado é majoritária. Portanto, se Deltan estiver entre os dois candidatos eleitos e, posteriormente, seu registro for indeferido por decisão judicial apta a produzir efeitos, seus votos não serão simplesmente transferidos para o terceiro colocado.
Em outras palavras, o candidato que ficou em terceiro lugar não passará automaticamente à condição de senador eleito. Isso porque a invalidação da eleição de um dos vencedores de um pleito majoritário não transforma o candidato derrotado em vencedor. A consequência prevista pelo artigo 224, § 3º, é outra: a realização de nova eleição para o preenchimento daquela cadeira.
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a constitucionalidade dessa regra. No julgamento do RE nº 1.096.029, Tema 986 da repercussão geral, assentou que é constitucional o artigo 224, § 3º, do Código Eleitoral ao determinar a realização de nova eleição sempre que o candidato eleito em pleito majoritário for desclassificado em razão do indeferimento de seu registro, da cassação do diploma ou mandato, independentemente da quantidade de votos anulados.
Há, porém, uma particularidade quando se trata de eleição para o Senado Federal.
O § 4º do mesmo artigo 224 estabelece, como regra geral, a forma pela qual deve ser realizada a nova eleição prevista no § 3º. Segundo o dispositivo, ela será indireta se a vacância ocorrer a menos de seis meses do final do mandato e direta nos demais casos.
Essa regra do § 4º, contudo, não se aplica ao cargo de senador.
No julgamento da ADI nº 5.525, o Supremo Tribunal Federal conferiu interpretação conforme à Constituição ao artigo 224, § 4º, do Código Eleitoral para excluir de sua incidência as situações de vacância dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da República e de Senador da República.
A razão é simples. Nesses casos, a própria Constituição Federal já estabeleceu a forma de preenchimento da vaga, não podendo a legislação ordinária disciplinar a matéria de maneira diferente.
Para o Senado, a regra específica encontra-se no artigo 56, § 2º, da Constituição Federal:
“Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.”
Portanto, é necessário interpretar conjuntamente o artigo 224, § 3º, do Código Eleitoral e o artigo 56, § 2º, da Constituição Federal.
O primeiro responde por que haverá nova eleição: porque o indeferimento do registro do candidato eleito em eleição majoritária invalida sua eleição e impõe a renovação do pleito para aquela vaga.
O segundo responde, especificamente no caso do Senado, quando essa nova eleição deverá ser realizada: não havendo suplente apto a assumir e faltando mais de quinze meses para o término do mandato.
No caso de Deltan, se ele for eleito em 2026 para um mandato de oito anos e seu registro for posteriormente indeferido, essa condição temporal estará evidentemente presente, pois faltarão muito mais de quinze meses para o término do mandato.
Há ainda uma questão importante envolvendo os suplentes.
O candidato ao Senado é registrado juntamente com dois suplentes. Todavia, o indeferimento definitivo do registro do titular, com a consequente invalidação de sua eleição, não se confunde com uma vaga surgida durante o exercício de um mandato validamente constituído, como ocorreria, por exemplo, em caso de morte ou renúncia do senador. Na hipótese aqui examinada, o vício atinge a própria eleição da chapa.
Por isso, não se trata simplesmente de convocar o primeiro suplente para substituir Deltan. Invalidada a eleição em razão do indeferimento de seu registro, incide a disciplina própria das eleições majoritárias e deverá ser realizado novo pleito para aquela cadeira.
Foi exatamente o que ocorreu, por exemplo, no caso da senadora Selma Arruda, eleita pelo Mato Grosso em 2018. O TSE cassou os diplomas da senadora e de seus dois suplentes e determinou a realização de nova eleição para o Senado, rejeitando a possibilidade de atribuição da cadeira ao candidato que havia ficado na colocação seguinte.
Outro aspecto merece esclarecimento.
O texto do artigo 224, § 3º, ainda contém a expressão “após o trânsito em julgado”. Essa exigência, entretanto, foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 5.525.
O STF entendeu que a decisão de última ou única instância da Justiça Eleitoral que importe o indeferimento do registro, a cassação do diploma ou a perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário é, em regra, imediatamente executável, independentemente do trânsito em julgado.
Isso não significa que qualquer decisão de primeira instância produza imediatamente esse resultado. No caso de processo de registro de candidatura, a jurisprudência eleitoral estabelece regras próprias quanto ao momento em que a decisão pode ser executada, especialmente diante da possibilidade de recurso ao Tribunal Superior Eleitoral e de eventual concessão de tutela provisória.
Assim, transportando essas regras para a hipótese concreta, a conclusão pode ser resumida da seguinte maneira: se Deltan for eleito senador em 2026 e seu registro vier posteriormente a ser indeferido por decisão da Justiça Eleitoral apta a ser executada, sua eleição será invalidada e deverá ser realizada nova eleição para o preenchimento daquela cadeira do Senado. O terceiro colocado não assume automaticamente a vaga, nem se trata de simples convocação dos suplentes da chapa cuja eleição foi invalidada.
Naturalmente, se o TSE confirmar o deferimento do registro e reconhecer que os fatos supervenientes afastaram a causa de inelegibilidade, não haverá qualquer obstáculo decorrente dessa controvérsia para sua diplomação e posse, caso obtenha votação suficiente para ser eleito.
A questão central: a inelegibilidade subsiste em 2026?
A possibilidade de realização de nova eleição constitui consequência jurídica relevante, mas pressupõe a solução da controvérsia principal.
É necessário determinar se subsiste, para as eleições de 2026, a causa de inelegibilidade reconhecida em 2023.
A legislação aplicável à matéria sofreu importante alteração após aquele julgamento. O artigo 11, § 10, da Lei nº 9.504/1997, que previa a consideração das alterações fáticas ou jurídicas supervenientes que afastassem a inelegibilidade, foi revogado pela Lei Complementar nº 219/2025. A matéria, entretanto, não deixou de ser disciplinada pelo ordenamento jurídico. Ao contrário, a mesma lei complementar introduziu o artigo 26-D na Lei Complementar nº 64/1990, que passou a tratar expressamente da questão.
O novo dispositivo estabelece que as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade devem ser aferidas no momento da formalização do registro da candidatura, sem prejuízo do reconhecimento, pela Justiça Eleitoral, de ofício ou mediante provocação, das alterações fáticas ou jurídicas supervenientes que afastem ou extingam a inelegibilidade, inclusive pelo encerramento de seu prazo, desde que constituídas até a data da diplomação.
A questão deve ser examinada, portanto, à luz do artigo 1º, inciso I, alínea “q”, em conjunto com o artigo 26-D, ambos da Lei Complementar nº 64/1990.
O primeiro estabelece, entre outras situações, a inelegibilidade dos membros do Ministério Público que tenham pedido exoneração ou aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar. O segundo permite que a Justiça Eleitoral considere fatos ou alterações jurídicas posteriores capazes de afastar ou extinguir a inelegibilidade.
No caso de Deltan, o reconhecimento da inelegibilidade em 2023 decorreu da conclusão de que sua exoneração teria constituído fraude à lei, embora não houvesse processo administrativo disciplinar pendente naquele momento.
Os arquivamentos posteriores dos procedimentos administrativos então existentes constituem fatos supervenientes e, por isso, devem ser examinados para verificar se possuem aptidão jurídica para afastar a causa de inelegibilidade anteriormente reconhecida.
Isso não significa que o simples arquivamento posterior dos procedimentos administrativos desfaça, por si só, a fraude à lei reconhecida no julgamento anterior. A existência ou não da fraude deve ser analisada à luz das circunstâncias presentes no momento da exoneração.
A questão atual é outra: saber se, diante dos fatos posteriormente ocorridos, permanece configurada, para as eleições de 2026, a causa de inelegibilidade reconhecida naquele julgamento.
E é justamente nesse ponto que assume especial relevância o artigo 26-D da Lei Complementar nº 64/1990. O dispositivo permite expressamente que a Justiça Eleitoral considere alterações fáticas ou jurídicas supervenientes capazes de afastar ou extinguir a inelegibilidade.
Por isso, os arquivamentos não podem ser simplesmente desconsiderados. É necessário examinar individualmente a natureza de cada procedimento, o estágio em que se encontrava, as consequências jurídicas que dele poderiam decorrer e, sobretudo, os fundamentos que determinaram seu encerramento.
Há evidente diferença entre um procedimento arquivado simplesmente porque Deltan deixou de integrar o Ministério Público Federal e outro encerrado porque não havia elementos suficientes para a instauração de processo administrativo disciplinar, porque a imputação foi considerada improcedente ou porque se concluiu pela inexistência de infração disciplinar, ou mesmo que aquele procedimento não ensejaria a perda do cargo, mas uma punição menos severa.
Essa distinção é especialmente importante porque o reconhecimento da fraude em 2023 esteve relacionado justamente à possibilidade de aqueles procedimentos evoluírem para processos administrativos disciplinares, circunstância que poderia atrair a incidência da alínea “q”.
Assim, quanto mais diretamente os fundamentos dos arquivamentos posteriores atingirem as premissas fáticas consideradas pelo TSE para reconhecer a fraude à lei, maior será sua relevância jurídica para a análise da subsistência da inelegibilidade nas eleições de 2026.
Não se trata, portanto, de rever ou desconstituir a decisão proferida em 2023. Aquela decisão apreciou a situação existente naquele momento e produziu os efeitos jurídicos correspondentes.
O que deve ser decidido agora é questão distinta: se, diante dos fatos supervenientes e da legislação atualmente vigente, a causa de inelegibilidade anteriormente reconhecida continua produzindo efeitos para as eleições de 2026.
Se os fatos supervenientes forem juridicamente suficientes para afastar ou extinguir a inelegibilidade, o registro deverá ser confirmado. Se não tiverem essa aptidão, poderá subsistir a causa de inelegibilidade, com as consequências previstas na legislação eleitoral.
Conclusão
A controvérsia envolvendo a candidatura de Deltan Dallagnol ao Senado não se resolve exclusivamente pela invocação da decisão que levou à cassação de seu mandato de deputado federal em 2023.
É indispensável examinar a situação jurídica apresentada nas eleições de 2026, especialmente os efeitos dos fatos supervenientes sobre os fundamentos da inelegibilidade anteriormente reconhecida.
A fraude à lei, quando efetivamente demonstrada, pode justificar a incidência de norma restritiva de direitos políticos. Entretanto, sua configuração exige elementos concretos que comprovem a utilização de ato formalmente lícito para frustrar a aplicação da lei.
A existência de procedimentos administrativos preliminares não equivale, por si só, à pendência de processo administrativo disciplinar, tampouco autoriza presumir sua futura instauração ou a aplicação de penalidade.
Os arquivamentos posteriores devem ser examinados individualmente, considerando seus fundamentos e sua aptidão para modificar a situação jurídica anteriormente reconhecida.
Caso se conclua que esses fatos afastam a causa de inelegibilidade, o registro deverá ser confirmado e, obtida votação suficiente para a eleição, Deltan Dallagnol deverá ser diplomado, tomar posse e exercer regularmente o mandato.
Diversamente, se a inelegibilidade permanecer configurada e o registro vier a ser indeferido por decisão judicial apta a produzir efeitos, deverão ser observadas as consequências previstas na legislação eleitoral e, especificamente quanto à eventual vacância da cadeira no Senado Federal, a disciplina do artigo 56, § 2º, da Constituição Federal, nos termos da interpretação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 5.525.
O ponto fundamental é que a solução deve resultar da aplicação rigorosa da lei aos fatos demonstrados, sem presunções que dispensem seus pressupostos e sem desconsiderar alterações supervenientes juridicamente relevantes.
A proteção da moralidade eleitoral e a preservação dos direitos políticos não são objetivos incompatíveis. Ambos constituem exigências constitucionais que devem orientar a interpretação e a aplicação da legislação eleitoral.
Enfim, particularmente, sempre entendi como ilegal e injusta a decisão que levou Deltan Dallagnol a perder seu mandato eletivo, conquistado após expressiva votação. Escrevi e concedi entrevistas sobre o assunto, expondo as razões jurídicas que me levaram a essa conclusão.
Espero, portanto, que, desta vez, prevaleçam a legalidade e a justiça e que, caso seja eleito, Deltan possa ser diplomado, tomar posse e assumir sua cadeira no Senado da República, exercendo com denodo e dignidade as relevantes funções inerentes ao cargo.
O Brasil atravessa um momento especialmente delicado e necessita, mais do que nunca, de representantes dignos, honestos e probos, além de dotados do conhecimento técnico necessário ao exercício de uma função de tamanha importância como a de Senador da República.
Autor: César Dario Mariano da Silva – Procurador de Justiça – MPSP. Mestre em Direito das Relações Sociais – PUC/SP. Especialista em Direito Penal – ESMP/SP. Professor e palestrante. Autor de diversas obras jurídicas, dentre elas: Comentários à Lei de Execução Penal, Manual de Direito Penal, Lei de Drogas Comentada, Estatuto do Desarmamento, Provas Ilícitas e Tutela Penal da Intimidade, publicadas pela Editora Juruá.
